De tijdelijkheid van de WGR

Aanpassing van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen

wetsvoorstellen nr 27008 en 29532

15 november 2005

In Nederland werken veel gemeenten samen in zogenaamde gemeenschappelijke regelingen. De wettelijke basis daarvoor is de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (WGR). Grote steden doen dat ook met hun omringende gemeenten, maar deze samenwerking heeft meer bevoegdheden. In deze aanpassing van de WGR wordt dit vastgelegd. Het zijn zogenaamde WGR-plus gebieden. Een groot probleem is dat deze regio's bestuurd worden door een getrapt gekozen algemeen bestuur: gemeenteraden vaardigen een vertegenwoordiging af, waarvan ook wethouders en burgemeesters kunnen deel uit maken. Er is een gebrekkige democratische controle op het bestuur van zo'n WGR-gebied en de bevolking heeft er al helemaal niets over te zeggen. Vandaar dat GroenLinks tegen zo'n constructie is. In het debat bleek dat de meeste partijen vinden dat de wet slechts een tijdelijk leven mag hebben. Minister Remkes moet haast maken met plannen om het zogenaamde middenbestuur (provincies en WGR-gebieden) te hervormen. In 2006 komt hij daarover met een visie en -wat later- met concrete voorstellen. Hij weigerde toe te zeggen dat een uitgangspunt van die visie de tijdelijkheid van deze wet is, maar gezien de grote meerderheid die dit wel van mening is, rest hem weinig keus. Hieronder mijn bijdrage aan dit debat.

De bestuurlijke herindeling van Nederland staat nu al zo'n 35 jaar op de politieke agenda, maar erg hard gaat het tot nu toe niet, behoudens een groot aantal gemeentelijke herindelingen die overigens soms discutabel zijn. Vooral de schaal van de provincies en de positie van het verlengd lokaal bestuur tussen gemeenten en provincies staat ter discussie. Rapporten zijn geschreven, zoals dat van de commissie-Geelhoed. De ROB heeft adviezen gegeven, maar concrete wijzigingen in het huidige bestuurlijke stelsel heeft dat vooralsnog niet opgeleverd. De stadsprovincie is na enkele geruchtmakende referenda een stille dood gestorven. Het wetsvoorstel Bestuur in sterke regio's is ingetrokken.

Verschillende politieke partijen zijn veranderingsgezindheid als het gaat om de bestuurlijke herinrichting van Nederland. Ik wijs naar rapporten van de PvdA en naar het Liberaal Manifest van de VVD. GroenLinks pleit voor een goed debat over de bestuurlijke inrichting van Nederland met als doel die te veranderen. Er gebeurt weinig tot nu toe. Minister Remkes heeft, ook in deze Kamer, een notitie toegezegd. De heer Engels heeft daar wat concrete vragen over gesteld. Het antwoord van de minister zie ik met belangstelling tegemoet. Ik hoop niet dat dit de zwanenzang van deze minister wordt. Ik hoop dat het een inspirerend, creatief en in zekere zin gewaagd stuk is. Dat zal het moeten zijn, wil er iets kunnen veranderen.

Deze wetsvoorstellen borduren voort op een inmiddels historisch gegroeide situatie die alom onvrede oproept. Die onvrede heeft twee belangrijke elementen.

1.             Het is en blijft bestuurlijk figuurzagen. Er wordt geen forse stap gezet in de richting van een drastisch andere indeling. Het is hier een onsje meer en daar een onsje minder, maar voor de langere termijn biedt het geen oplossing. De bestuurlijke drukte neemt toe. De regelgeving explodeert verder.

2.             Het democratische gat groeit. Verlengd lokaal bestuur heeft al een uiterst gebrekkige democratische legitimatie en deze wordt bestendigd of, erger nog, neemt toe als de wetgeving die dit gat heeft geschapen in gewicht toeneemt en verder wordt verfijnd. Dat gebeurt met de Wgr-plusregeling.

De gebrekkige democratische legitimatie van de Wgr-gebieden is voor eenieder een punt van zorg, maar tegelijkertijd valt te constateren dat er in wetgevende zin niets wordt gedaan om hier iets aan te verbeteren. De angst voor het creëren van een vierde democratisch gelegitimeerde bestuurslaag, die wij overigens niet voelen, is zo groot dat van de weeromstuit niets wordt ondernomen. Ik laat nog maar even buiten beschouwing dat er de facto al nieuwe bestuurslagen zijn, zoals de deelgemeenten in Amsterdam die veel bevoegdheden van de gemeenteraad hebben overgenomen. Bovendien kiezen wij onze eigen parlementariërs in het Europees Parlement.

Een punt van kritiek op de Wgr-gebieden en het bestuur daarvan is dat wethouders en burgemeesters de dienst blijven uitmaken, waardoor -- zeker na de dualisering van het gemeentebestuur -- de gemeenteraad als direct gekozen volksvertegenwoordiging nog verder weg komt te staan. Een ander kritiekpunt op de instelling van de Wgr-plusregio's is dat zij er substantiële bevoegdheden bij krijgen, waardoor de scheiding tussen beheer en beleid niet valt te maken. Daarmee is naar ons inzicht het onderscheid tussen hoofdstructuur -- provincie en gemeente -- en hulpstructuur op de tocht komt te staan. Voor het grondbeleid en het economische beleid zijn in deze wet bepalingen opgenomen die grote beleidsmatige consequenties hebben, zoals de bevoegdheid van de plusregio om voorschriften aan gemeenten te geven met betrekking tot de vele aspecten van het grondbeleid. Verder is er nog sectorale wetgeving in ontwikkeling voor de beleidsterreinen ruimtelijke ordening, wonen en grotestedenbeleid. Deze vijf beleidsterreinen vormen zo'n belangrijk bestanddeel van het gemeentelijke politieke bestuur dat het overdragen van beleidsmatige taken en bevoegdheden aan de plusregio's een uitholling van de democratische legitimatie betekent, ook van de gemeenten.

Ook wij constateren dat er bij deze regering een gebrek aan visie en daadkracht is met betrekking tot de reorganisatie van het binnenlands bestuur. De laatste loot aan deze stam is natuurlijk het pleidooi voor een Hollandwet van de Deltametropool en daarna de opvatting van de Holland Acht over de manier waarop het anders zou kunnen. Terecht leggen zij de vinger op de zere plek, namelijk geen slagvaardige bestuursstructuur: vier provincies, vier grootstedelijke regio's, vier grote steden, 140 gemeenten en natuurlijk de departementen. In tien gremia moet over een bestuurlijke oplossing worden gesproken. Nu zijn er veel kritische kanttekeningen te plaatsen bij deze beweging die vanuit de Deltrametropool is gestart. Als je goed leest wat er allemaal in de congresbundel staat, dan kun je veel tegenstrijdige opvattingen vinden. Dat kan natuurlijk leiden tot een superverstedelijking in de Randstad. De schaalverdeling tussen een herindeling in de Randstad en de overige provincies is natuurlijk ook een punt van zorg. Duidelijk is wel dat er iets moet gebeuren. Dat leeft zo breed dat de minister daar niet meer aan kan ontsnappen.

In de schriftelijke voorbereiding heb ik gevraagd of er een deugdelijk onderzoek heeft plaatsgevonden als grondslag voor deze wet. Ik heb daar geen bevredigend antwoord op gekregen. Enerzijds schrijft de minister dat een Wgr-gebied ten principale verlengd lokaal bestuur is, dus provincievrij. Anderzijds kun je echter constateren dat de praktijk heel anders is. Het ROA-gebied, waar ik toevallig wat inzicht in heb, heeft de facto de taken en bevoegdheden van de provincie overgenomen. Kan de minister daar zijn licht over laten schijnen? Er is niet onderzocht hoe efficiënt de voorlopers van de Wgr-plusregio's functioneren in vergelijking met de provincies of de grootste centrumgemeente. Ook is niet onderzocht hoe gemeenteraden die deel uitmaken van de Wgr-gebieden aankijken tegen deze vorm van verlengd lokaal bestuur en hoe zij het nut daarvan afwegen tegen dat van een provincie of een andere vorm van direct gekozen middenbestuur. Al die gegevens ontbreken en dat vind ik erg zwaar wegen.

Er is al het nodige gezegd over de gebrekkige legitimatie van de algemene besturen van de Wgr-gebieden, de gebrekkig geregelde informatieoverdracht van de Wgr-gebieden naar de deelnemende gemeenteraden en de gebrekkige controle- en sturingsmogelijkheden van gemeenteraden. De ontkenning van de politieke diversiteit binnen de algemene besturen van de Wgr-gebieden is een te belangrijk punt om niet bij stil te staan. In de tweede schriftelijke ronde heb ik hierover veel vragen gesteld, ook naar aanleiding van het geval in Eindhoven. Uit de antwoorden op deze vragen blijkt dat de minister op twee gedachten hinkt. Hij schrijft dat het niet de bedoeling is dat opvattingen van minderheden niet tot uitdrukking kunnen komen. Blijkbaar ziet ook hij in dat het van belang is dat die opvattingen tot uitdrukking komen.

Tegelijkertijd antwoordt hij dat de vorming van politieke fracties niet past binnen een regio. Ik neem aan dat hij bedoeld: binnen een regiobestuur. Meent de minister dat werkelijk? Zo ja, dan wijs ik hem erop dat er nu al regiobesturen zijn die politieke fractievorming kennen. Ik ben zelf in een diep verleden betrokken geweest bij één van de eerste Wgr-gebieden, de Gooi en Vechtstreek. In dit gebied werkten wij ook met politieke fracties. Hoe kan de minister toch staande houden dat het niet zou passen? Welke consequenties heeft zijn opvatting voor Wgr-gebieden waar op dit moment al sprake is van fractievorming?

Ik ben van mening dat het logisch is dat de algemene besturen van Wgr-gebieden louter en alleen bestaan uit gemeenteraadsleden. Ik durf zelfs nog een stap verder te gaan, want de logica van mijn redenering impliceert dat ook de leden van het dagelijks bestuur van een Wgr-gebied uit gemeenteraadsleden moet bestaan. Dat is namelijk de zuiverste vorm van verlengd lokaal bestuur. Want wat vormt het hart van het verlengd lokaal bestuur? Dat is de gemeenteraad. Volgens de Grondwet is dat immers nog steeds het belangrijkste orgaan. Een dergelijke logische redenering mis ik in de wet en in de opvatting van de minister. Dat is onbegrijpelijk, omdat de minister vasthoudt aan de definitie van de Wgr als verlengd lokaal bestuur.

De wet laat vrij hoe gemeenteraden de leden van het algemeen bestuur kiezen. Het is dus denkbaar om een model te gebruiken analoog aan het model dat in de Gooi- en Vechtstreek is gehanteerd, namelijk een model dat is gebaseerd op de politieke krachtsverhoudingen binnen alle gemeenten. Daarop wordt de zetelverdeling van het algemeen bestuur gebaseerd. De afzonderlijke gemeenten besloten dan gezamenlijk hoe zo te stemmen dat het dagelijks bestuur een weerspiegeling werd van die krachtsverhoudingen.

Een dergelijk model is heel wel mogelijk en ik begrijp dan ook niet waarop de minister zijn redenering baseert dat dit moet worden voorkomen. Het kan toch zeker niet zo zijn dat een heel grote minderheidsopvatting in het algemeen bestuur van een Wgr-gebied niet tot uitdrukking kan komen? Dat is echter wel het gevaar als je het zo regelt dat vertegenwoordigers van de gemeente alleen maar de opvatting van de meerderheid van het algemeen bestuur mogen vertegenwoordigen. Een en ander zou kunnen betekenen dat de mening van 49% van alle deelnemende gemeenteraden niet wordt gehoord, omdat een meerderheid van de helft plus één een andere mening is toegedaan. Ik denk dat wij dit allemaal een ongewenste consequentie vinden.

De minister heeft vorige maand een notitie het licht doen zien over de democratische legitimatie van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Deze notitie is een verdienstelijke poging om een en ander in kaart te brengen. De conclusies en de aanbevelingen in deze notitie zijn echter niet erg doortastend. Al met al is dat een teleurstellende conclusie, omdat de democratische controle van de Wgr-gebieden door de deelnemende gemeenteraden bedroevend is. Uit de inventarisatie blijkt namelijk dat het veel werk is; er grote ondeskundigheid is en ambtelijke ondersteuning ontbreekt. Bovendien blijkt ook dat de algemene besturen van de Wgr-gebieden een depolitiserend karakter hebben. Met deze bevindingen wordt in de aanbevelingen helemaal niets gedaan.

De dualisering, die de gemeenteraadsleden op hun dak hebben gekregen, is een duidelijke taakverzwaring voor de gemeenteraadsleden. Ook dat gegeven had moeten leiden tot de aanbeveling om de raadsgriffie uit te breiden en de raadsleden beter te belonen. Verder dient natuurlijk de politieke diversiteit te worden erkend.

Voor goede controle is het noodzakelijk dat een Wgr-gebied de deelnemende gemeenten tijdig informeert. Daar schort op dit moment echter veel aan. De informatie is vaak gebrekkig en komt bovendien vaak veel te laat. Het is dan ook teleurstellend dat de aanbevelingen van de minister op dit punt zo weinig substantieel zijn.

In de begeleidende brief bij de notitie stelt de minister over de mogelijkheid van uittreding uit een Wgr-gebied dat echte democratische controle moet kunnen resulteren in het trekken van consequenties, met als ultieme mogelijkheid: uittreding. Op dit moment is dit vaak nog niet geregeld of zijn er, zoals de minister schrijft, exorbitante uittredingsbedragen. Dat is een goed punt, maar waarom stelt de minister dan geen stringentere regelgeving voor de uittreding in het vooruitzicht?

De invloed van de bevolking is in dit verband een populair thema, zeker ook bij D66. D66 is immers naar eigen zeggen een groot voorstander van kiezersdemocratie. Helaas heb ik nog geen enkel substantieel voorstel van de fractie van D66 onder ogen gehad. Ook de minister zegt in zijn begeleidende brief bij de notitie dat de burgers zo veel mogelijk bij de Wgr-besluitvorming moeten worden betrokken. De notitie overziend blijkt dat een wel heel erg plichtmatige opmerking te zijn, want in de notitie wordt hieraan geen enkel woord gewijd. Gemeenteraadsleden zijn weinig betrokken bij en hebben weinig inzicht in de Wgr. Dat geldt voor de burger echter in het kwadraat.

Er zijn gelukkig ook uitzonderingen. Zo heb ik een brief ontvangen van de Stichting tot het behoud van het huidige Rijnmondgebied. Deze stichting is bepaald niet van vandaag of gisteren, aangezien zij al in 1995 is opgericht. In haar felle en geestige brief beklaagt deze stichting zich over de voorliggende wetten. Hoewel mijn fractie niet alle argumenten van deze stichting deelt, zijn wij het wel eens met de strekking van de kritiek, namelijk: de grote bestuurlijke drukte, de sterkere positie van burgemeester en wethouders, de noodzaak van meer overleg, de toename van de bureaucratie en minder politiek-op-maat. Omdat wij deze kritiek delen, staat mijn fractie kritisch tegenover deze wetten. Ook wij vinden dat er een horizonbepaling moet komen om duidelijk te maken dat deze wet niet het eeuwige leven heeft en dat het middenbestuur anders moet worden ingericht.