Tussen 1998 en 2002 is het dualisme op gemeentelijk niveau op de rails gezet. Het startsein werd gegeven met de publicatie van het rapport ‘Dualisme en lokale democratie’ van de gelijknamige staatscommissie onder voorzitterschap van D.J. Elzinga. Daarna brachten kabinet en parlement de benodigde wetgeving tot stand, waardoor in maart 2002 het dualisme in de gemeenten haar intrede deed.

Volgens het rapport van Elzinga kon met de invoering van het dualisme langzaam gegroeide problemen in het lokale bestuur worden opgelost en een sprong gemaakt worden naar een herkenbaar bestuur in een vitale democratie.

Problemen als:

De antwoorden hierop kwamen in de vorm van een aantal wetswijzigingen die onder de noemer van ‘dualisering’ werden doorgevoerd:

Op de langere termijn, zo luidde de verwachting in de toelichting op de wetsvoorstellen, zal de dualisering moeten leiden tot

Omdat duidelijk was –en is- dat met wetswijzigingen alléén deze veranderingen niet kunnen worden bereikt, moest er gewerkt worden aan een cultuurverandering. Gemeenteraads- en collegeleden, maar ook ambtenaren, moesten zich een andere stijl en werkwijze eigen maken om daadwerkelijk de dualisering vorm en inhoud te geven. Daar komt nog bij dat met de nieuwe rol van de gemeenteraad nieuwe vormen van burgerparticipatie op de agenda kwamen. Zo kreeg de bestuurlijke vernieuwing, die in de eerste helft van de jaren ’90 al in veel gemeenten tot initiatieven had geleid, met de dualisering een nieuwe kans.

In 2004 werd de wettelijk voorgeschreven evaluatie van de Wet dualisering gemeentebestuur uitgevoerd. De stuurgroep die hier voor verantwoordelijk was, kwam tot de conclusie dat de doelstellingen van de dualisering, nog niet waren bereikt. De vraag of de ingevoerde maatregelen wel het goede antwoord waren op de geconstateerde problemen kwam in deze evaluatie niet aan de orde. Wel werd er geconstateerd dat er onvoldoende samenspel is tussen gemeenteraad en het college, dat het aan leiderschap en sturing ontbreekt bij de implementatie van het dualisme en dat de cultuurverandering niet automatisch de structuurverandering volgt.

De stuurgroep kwam met zeventien aanbevelingen die deze gebreken moeten verhelpen, zoals

Het kabinet reageerde positief op de aanbevelingen van de stuurgroep. Het benadrukte dat de benodigde wetswijzigingen bijna alle zijn doorgevoerd, maar dat er voor de noodzakelijke cultuuromslag nog het nodige moet gebeuren. Gezien de grote verschillen tussen gemeenten koos het kabinet er voor geen landelijk beleid te voeren om dit te bereiken, maar ondersteuning op maat te geven met het het actieprogramma lokaal bestuur.

Het manco van de evaluatie van de dualisering was dat zij de dualiseringswetten op zich niet ter discussie stelde. En dat is jammer, want daarmee werd ook geen poging gedaan om te analyseren of de geconstateerde gebreken wellicht hun oorzaak vonden in het feit dat de wetgeving onvolkomen was, dan wel dat de wetgeving niet het goede antwoord was op de door Elzinga c.s. terecht geconstateerde problemen. En dat is wél het geval.

Eerst de onvolkomen wetgeving. In de oorspronkelijke voorstellen van Elzinga, die aanvankelijk ook door het kabinet in zijn standpuntbepaling werden omarmd, werd een binnen het dualisme-denkraam logisch wetstraject ontwikkeld. De ‘heldere’ taakverdeling tussen raad en college zou moeten leiden tot het overhevelen van ‘zo veel mogelijk bestuursbevoegdheden’ van gemeenteraad naar college, zodat ‘de algemene (autonome) bestuursbevoegdheid van de raad verschuift naar het college’. Een zeer vér gaande opvatting (m.i. te ver) van Elzinga c.s. die dan ook als klap op de vuurpijl zou moeten leiden tot schrapping of wijziging van het grondwetsartikel 125 dat het hoofdschap van de raad regelt.

Een andere consequentie was een aanzienlijke versterking van de positie van de burgemeester met daar aan gekoppeld een ‘herkenbare democratisering van de aanstellingswijze van de burgemeester’ En die herkenbare aanstellingswijze kon variëren van een enkelvoudige aanbeveling door de gemeenteraad tot een direct gekozen burgemeester.

Het is anders gelopen. Met name door het verzet vanuit de Eerste Kamer is het dualiseringstraject halverwege gestopt. De autonome bestuursbevoegdheden zijn slechts in zeer beperkte mate overgegaan van raad naar college. Op aandrang van de senaat zijn in de lange lijst van over te dragen medebewindsbevoegdheden die zaken geschrapt die gevoelig kunnen liggen bij de bevolking en dus in handen van de raad moesten blijven. Zo is de kaderstellende bevoegdheid bij de gemeenteraad gebleven, bijvoorbeeld ten aanzien van verzelfstandiging openbaar onderwijs, het onderwijsachterstanden beleid, onteigening en het gemeentelijk milieuprogramma.

Het voornemen van het schrappen van het hoofdschap van de raad uit de grondwet is evenmin in daden omgezet. Herhaaldelijk is vanuit de Eerste Kamer duidelijk gemaakt dat een meerderheid hier niets voor voelde.

Aan de burgemeestersbenoeming tenslotte is niets gewijzigd. De linkse oppositie liet in de Eerste Kamer de deconstitutionalisering van de burgemeester sneuvelen, omdat er bij de Tweede Kamer al een wetsvoorstel lag om de burgemeester rechtstreeks te laten kiezen, terwijl PvdA, GroenLinks en SP een uitgesproken voorkeur hadden voor een door de gemeenteraad gekozen burgemeester.

Essentieel geachte onderdelen van de dualisering zijn derhalve niet doorgevoerd.

Maar nog prangender is de vraag: was de invoering van het dualisme wel het goede antwoord? Alleen de praktijk kan daar het antwoord op geven. Inmiddels werken de gemeenteraden zes jaar onder duale verhoudingen. Het beeld dat zich in steeds stevigere mate opdringt, is verontrustend.

bij veel gemeenteraden lijkt een grote mate van dualisme-moeiheid op te treden, veel gemeenteraadsleden willen het D-woord niet meer horen;

gemeenteraden hebben weliswaar nieuw gereedschap in hun kist gekregen, maar de –ook grondwettelijk vastgelegde- potentie dat de gemeenteraad hét machtscentrum van de gemeente is, lijkt niet dichter bij te komen;

gemeenteraadsleden klagen in toenemende mate over een te grote werkdruk, waar een te geringe beloning tegenover staat;

veel colleges menen dat het dualisme vooral is bedacht om de gemeenteraad meer op afstand te zetten en wethouders zo meer feitelijke macht te geven;

het aantal gevallen wethouders is onrustbarend: in 2007 traden 131 wethouders af, waarvan 77 na een politiek conflict;

burgemeesters ontpoppen zich steeds meer als direct gekozen bestuurders met een eigen legitimatie én staalkaart van bevoegdheden.

Laten we op enige van deze ontwikkelingen wat dieper ingaan. De dualisme-moeheid bij veel gemeenteraadsleden is begrijpelijk. Er is een stortvloed van handreikingen, modellen, best practices en trainingen over gemeenteraden uitgestort, maar uit de evaluaties van vele gemeenteraden spreekt een grote ontevredenheid. Het rapport van de commissie Leemhuis constateerde dat ook al, maar sindsdien lijkt er niet veel veranderd. De belangstelling voor het actieprogramma lokaal bestuur staat op een laag pitje. Het wat nader bestuderen van de gelijknamige website leidt tot de conclusie dat er de laatste twee jaar heel weinig vernieuwende pogingen zijn gelanceerd. De moeheid komt ook op een andere manier tot uiting. Steeds meer raadsleden komen er achter dat het dualisme tot veel meer vergaderingen heeft geleid, zonder dat dit de invloed –en dus de arbeidsvreugde- heeft doen toenemen. In het VNGMagazine en Binnenlands Bestuur hebben alarmerende artikelen gestaan met koppen als ‘ Raadsleden zuchten onder hoge werkdruk en lage beloning’. De CDA-bestuurdersvereniging heeft onder de haar gemeenteraadsleden onderzoek gedaan naar de ervaren werkdruk, aan aanleiding van het feit dat sinds de verkiezingen van 2006 bijna veertig CDA-raadsleden hun functie neerlegden. Uit dit onderzoek blijkt dat meer dan de helft van het CDA-raadsleden de werkdruk te hoog vinden en dat 10% er het liefst mee zouden stoppen. Het dualisme wordt door de helft van de raadsleden die dat ook al voor 2002 waren – het jaar waarin het dualisme werd ingevoerd- als veroorzaker van die werkdruk.

Die toegenomen werkdruk heeft mede te maken met de misvatting die met de invoering van het dualisme werd gepropageerd, namelijk dat de gemeenteraad op hoofdlijnen het beleid uitstippelt en het college ook op hoofdlijnen gaat controleren. Dit zou aanmerkelijk minder tijd gaan kosten dan onder het monisme, zodat gemeenteraadsleden meer toe zouden komen aan hun rol van volksvertegenwoordiger. Maar een volksvertegenwoordiger kán zich niet beperken tot hoofdlijnen. De gemeenteraad staat als lokaal bestuur het dichtst bij de bevolking. Mensen willen hun vertegenwoordigers kunnen aanspreken op concrete zaken, die denigrerend in de dualistische vakliteratuur als details worden afgedaan. Een hoofdlijn bestaat uit vele details, een detail kan een hoofdlijn worden en bij gevoelige, spraakmakende kwesties loopt het allemaal door elkaar heen. Een gemeenteraadslid moet derhalve ook oog voor het –juiste- detail hebben.

De werkdruk van gemeenteraadsleden is de laatste jaren alleen maar toegenomen. Terecht wordt van hen verlangd de rol als volksvertegenwoordiger serieus te nemen. Daarnaast is er een voortgaande decentralisatie, die steeds meer rijkstaken op het bordje van de gemeenteraad legt, inclusief de afstemming met omringende gemeenten. Voorts wordt van gemeenteraadsleden verwacht met eigen intitiatieven te komen. Een steeds meer bepleit antwoord op deze ontwikkeling is verbetering van de beloning van raadsleden. PvdA, CDA en ook de VNG hebben daarvoor verschillende voorstellen gedaan. Over de vorm daarvan kan worden getwist, maar in het steeds complexer wordende openbaar bestuur, is dit een oplossing. Maar niet de enige. De gereedschapskist van het gemeenteraadslid is dan wel beter gevuld, maar tijd en expertise ontbreken om deze middelen, bij uitstek geschikt om het college te controleren, te gebruiken. Als je de ondersteuning van een raadslid vergelijkt met die van een wethouder is iedere verhouding zoek. De versterking van de positie van de gemeenteraad kan niet zonder een ingrijpende materiële verbetering van de positie van het gemeenteraadslid, niet alleen in geld, maar ook in ondersteuning. En die ondersteuning moet vooral raadslid- en fractiegericht zijn. Een algemene versterking van de griffie als raadsondersteuning schiet een ander doel van het dualisme voorbij: de terugkeer van het politieke debat in de lokale arena. Dat wordt toch vooral gevoed als fracties hun eigen idealen, uitgangspunten en doelstellingen in praktische politiek vertalen. Politiek ingevulde expertise is daarbij een grote hulp.

Het dualisme is met wethouders –en colleges- op een andere manier op de loop gegaan. Allereerst de ontvlechting van het wethouderschap van het raadslidschap: dat was volgens het kabinetsstandpunt van eminent belang voor de dualisering. ‘Raadsleden die tot wethouder worden benoemd, verliezen hun raadszetel’ aldus het kabinet in zijn standpuntbepaling op het rapport Elzinga. De essentie daarvan is dat wethouders geen stemrecht meer hebben in de gemeenteraad. De argumenten daarvoor waren redelijk: het accentueert de gescheiden verantwoordelijkheden die wethouders en raadsleden hebben. Maar inmiddels is deze ontvlechting ontaard in de situatie dat in steeds grotere mate mensen die niet op de kandidatenlijst staan voor de gemeenteraadsverkiezingen tot wethouder worden benoemd en –ontvlechting wordt hier onthechting- soms ook niet meer in de gemeente wonen. Er hebben zich speciale bureaus op de markt geworpen om de vraag naar wethouders te matchen met hun bestand aan geschikte kandidaten .Waarom is dit een slechte ontwikkeling? Allereerst is het tamelijk onbegrijpelijk dat in een tijd waarin steeds luider wordt betoogd dat bestuurders gekozen moeten worden, bij wethouders het omgekeerde heeft plaatsgevonden. Voor de dualisering stonden de wethouders op de kieslijst. Nu moet door de kiezers maar worden afgewacht welke dagelijks bestuurders na de collegeonderhandelingen uit de hoge hoed worden getoverd. Dat het daarnaast ook nog mogelijk is dat een wethouder niet in de gemeente woont, is een verdergaande aantasting van herkenbaar lokaal bestuur.

Sinds de invoering van het dualisme is het aantal gestruikelde wethouders drastisch gestegen. 2004 wordt wel als rampjaar beschouwd met 145 om politieke redenen afgetreden wethouders, maar 2003 (83), 2005 (94) en 2007 (77) mogen er ook zijn. In een analyse van de gevallenen in het jaar 2007 constateert Binenlandse Betuur, dat traditiegetrouw dit onderzoek doet, dat veel wethouders ‘van buiten’ zijn gevallen, die nooit een wethouder ‘van binnen’ werden. Een wethouder van buiten is veelal een vreemde eend in de bijt, die de politieke cultuur niet kent, noch de ongeschreven regels en de informele pikorde.

Maar naast dit min of meer individuele leed van wethouders heeft het dualisme ook tot collectieve college perikelen geleid. De belangrijkste orzaak daarvoor is de misvatting dat het college met het dualisme autonome bestuursbevoegdheden zou hebben, die niet alleen de gemeenteraad op afstand zouden zetten, maar ook tenauwernood verantwoording en controle toelaten. Dat was weliswaar de oorspronkelijke inzet van Elzinga, maar zover is het nooit gekomen. Rechtovereind staat nog steeds dat het aan de gemeenteraad te bepalen is hoe breed en hoe diep zij haar kaderstellende bevoegdheid wil uitoefenen. En ook de informatieplicht, zoals vastgelegd in artikel 169 van de gemeentewet, is –het gebruikelijke ‘openbaar belang’ daargelaten- onbegrenst. Menig wethouder –zeker die van buiten komt, geen raadservaring heeft en denkt in een NV terecht te komen- heeft het moeilijk met de sterke banden die de gemeenteraad ter beschikking staan om het college kort te houden. De lijst van gevallen wethouders geeft daar ook de nodige voorbeelden van.

Het dualisme heeft een paradoxale situatie voor wethouders geschapen. Enerzijds heeft het college een aantal (voornamelijk medebewinds)bevoegdheden erbij gekregen, maar anderzijds is er een sfeer van –niet-politieke- tegenstellingen gegroeid tussen raad en college, door sommigen wel als duellisme geduid, waardoor wethouders zich eerder aangeschoten wild voelen. De recente collegecrisis in Tilburg lijkt daar een voorbeeld van.

De positie van de burgemeester is enigszins, maar niet dramatisch veel, versterkt door de dualismewetgeving. Vooral de rol van procesbewaker is wettelijk onderstreept. Maar de ambitie van de dualisme-believers was beduidend groter. De dualismewetgeving kwam tot stand in een periode dat de direct gekozen burgemeester volop in discussie was. En in die discussie deed het model van een sterke burgemeester de ronde, inclusief bevoegdheden als het aanwijzen van de wethouders en het vaststellen van de begroting. Dat beeld is toch in de hoofden van velen blijven hangen. Ook in dat van een aantal burgemeesters die zoeken naar een eigen legitimiteit en meer bewegingsvrijheid. Leers (Maastricht) en Cohen (Amsterdam) zijn daar voorbeelden van. Hoewel zij nog wel zo verstandig zijn om in het zoeken naar de grenzen niet die van de gemeenteraad over te gaan. Als dat soms wel gebeurt ligt er meteen –en terecht- een conflict op de loer. Het meest sprekende voorbeeld is de collegecrisis in Dinkelland die leidde tot het ontslag van burgemeester Willeme. Hij had regelmatig pittige kritiek op de wethouders en de politieke samenstelling van het college. De wethouders –en met hen de meerderheid van de raad- werden daar niet vrolijk van.

Maar toch zijn dat uitzonderingen. De meeste burgemeesters lijken, net als vele wethouders, op zoek naar een juiste positiebepaling in het duale krachtenveld. De positie van de burgemeester in het gemeentelijk bestel maakt het hen er niet makkelijker op: die van een januskop. Formeel door de Kroon benoemd, maar de facto door de gemeenteraad aangewezen. Formeel, behalve m.b.t. veiligheid, geen beleidsmatige bevoegdheden, maar door veel burgers gezien als de machtigste man of vrouw in het gemeentebestuur. Formeel boven de partijen staand, maar feitelijk een partijtijger. Zie de naadloze overstap van burgemeester van Rotterdam naar voorzitter van de VVD.

Nu de voltooiing van het dualisme met het rechtsstreeks kiezen van de burgemeester is geblokkeerd, moet de positie van de burgemeester meegenomen worden in een heroverweging van het dualisme.

Minister Ter Horst heeft aan de Tweede Kamer toezeggingen gedaan, die moeten leiden tot een fundamentele vraagstelling: schept het huidige wettelijke kader wel de goede voorwaarden voor de ontwikkelingen die oorspronkelijk met het dualisme werden beoogd?

Er zijn genoeg argumenten om bij een nieuwe evaluatie van het dualisme de diepte in te gaan. Dat begint bij de vraag of de drie belangrijkste –met elkaar samenhangende- doelstellingen met de invoering van het dualisme dichterbij zijn gekomen: is de gemeenteraad het gezaghebbende politieke forum, opereert de raad als een ware volksvetegenwoordiging en is het lokale bestuur meer herkenbaar voor de burger geworden? En die evaluatie kan eindigen met de constatering dat in de lokale prakijk het dualisme als ideaal-model niet werkt. Daar zijn twee algemene en twee specifieke hoofdredenen voor aan te wijzen.

1. Monisme en dualisme zijn theoretische modellen die alleen als mengvormen bestaan die in de politieke praktijk weinig verschillen. De landelijke politiek is formeel duaal, maar functioneert in hoge mate onder druk van de politieke coalitieverhoudingen monistisch. Op lokaal niveau was onder monistische verhoudingen natuurlijk ook sprake van gescheiden rollen: het college bereidde de besluitvorming voor, de raad besliste en het college voerde uit. Het redeneren vanuit het ene of het andere model levert weinig op.

2. Het ‘pure’dualisme schept een oneigenlijke, a-politieke tegenstelling tussen raad en college, terwijl het ‘pure’ monisme elke tegenstelling ontkent. De werkelijkheid is dat politieke tegenstellingen, voortkomend uit verschillende maatschappijopvattigen en leidend tot daar aan gerelateerde keuzen, de meest waardevolle aanjager zijn van het politieke debat.

3. Het gemeenteraadslid vervult drie rollen: kaderstellend, controleur van beleid en volksvertegenwoordiger; als deze drie rollen met overtuiging en inventief worden vervuld, verhoudt zich dat zeer problematisch met de theorie van het dualisme dat de gemeenteraad op hoofdlijnen stuurt.

4. Eén aspect is altijd over het hoofd gezien. In Den Haag zijn parlement en kabinet ook fysiek gescheiden. De biotoop van het kamerlid is het Binnenhof, die van de minister zijn of haar ministerie. In het gemeentehuis zit alles bij elkaar, een actief raadslid loopt –zeker in kleinere gemeenten- makkelijk bij ambtenaren en wethouders binnen. Dit simpele gegeven maakt een heldere scheiding van posities in hoge mate theoretisch.

De gemeentelijke democratie wint aan kracht als gemeenteraadsleden een beduidend betere materiële ondersteuning krijgen, waardoor zij politiek het verschil kunnen maken en hun volksvertegenwoordigende rol krachtig kunnen pakken. De bevolking krijgt daardoor een herkenbaarder bestuur. Ook het terugdraaien van de doorgeschoten wetgeving om een wethouder van buiten mogelijk te maken, draagt daar aan bij. Evenals een demasqué van de benoemde burgemeester: een door de raad gekozen burgemeester, die ook door de raad ontslagen kan worden, zou in een gelijke positie komen als de wethouders. Voorts zou de duidelijkheid gediend zijn met een wettelijke bepaling dat de gemeenteraad bevoegd is op alle terreinen van het gemeentelijk beleid de kaders vast te stellen, inclusief ten aanzien van de boevoegdheden die nu bij het college en de burgemeester liggen.

Is de invoering van het dualisme verloren tijd geweest? Dát zou een te vérgaande conclusie zijn. Het leverde een impuls voor een intensieve en creatieve zoektocht van veel gemeenteraden naar andere vergaderwijzen, beter functioneren en nieuwe manieren om de bevolking bij het beleid te betrekken. Dat zijn zonder meer positieve ontwikkelingen, die echter meer kansrijk zijn, als er goed lering wordt getrokken uit de lessen van het onvolkomen dualisme.

Drs. Leo Platvoet

Senior adviseur BMC