Eerste Kamer / Leo Platvoet

[ Start ] [ Contact ] [ Sitemap ] [Zoeken]

 

Odyssee Reisgidsen

Monarchie & Republiek 

Herman Gorter

GroenLinks

Een Ander Nederland

Gepubliceerde artikelen

Dualisme

Zuidelijke Kaukasus

Dinsdagboek

Eerste Kamer

Raad van Europa

Emancipatiemachine

Stappen door de Nieuwe Stad

PSP

Reisverslagen

BMC

 

 

  De val van de gekozen burgemeester 

(en van Thom de Graaf)

wetsvoorstel 28509     22 maart 2005

Op 22 maart 2002 viel het doek voor de gekozen burgemeester. PvdA, GroenLinks, SP, ChristenUnie en SGP hielden de grondwetswijziging tegen, die de weg moest vrij maken voor de direct gekozen burgemeester. Hieronder mijn bijdage in eerste termijn.

Het zijn barre tijden voor de minister. Laat ik daarom beginnen met twee misschien wat geruststellende opmerkingen. De eerste is dat GroenLinks sinds jaar en dag een geharnast voorstander is van het schrappen van de kroonbenoeming uit de Grondwet. Wij vinden dat een anachronisme van de eerste orde, evenals de Kroon zelf trouwens. Dat is echter een ander verhaal. Mijn tweede opmerking is -- ik heb dat ook vaak gezegd in discussies in allerlei zaaltjes in het land over dit onderwerp; toen kwam het antiautoritaire beestje in mij boven -- dat ik het idee dat alle burgemeesters van Nederland, een kleine vijfhonderd, in één klap ontslagen zouden worden, wel fantastisch vind. Dat is de politieke natte droom van ieder antiautoritair ingestelde figuur: al die regenten in één klap in de WW. Maar goed, als je wat verder over het onderwerp doordenkt, kom je langzamerhand tot wat andere opvattingen, althans als je het plaatst in het licht van de actualiteit, het regeerakkoord en het wetsvoorstel dat de minister bij de Tweede Kamer heeft ingediend over de directe verkiezing van de burgemeester.

Benoeming burgemeester en grondwet

Moet benoemingswijze van de burgemeester in de grondwet? Is de rol en het takenpakket van deze politieke bestuurder van dusdanig belang dat de aanstellingswijze in de grondwet moet worden opgenomen. Dat is natuurlijk de allereerste vraag die bij dit wetsvoorstel aan de orde is. ‘Nee’ zegt de regering. De burgemeester is geen zetbaas meer van Den Haag en eigenlijk is het nooit de bedoeling van de grondwetgever geweest om ‘de hoofdorganen van het gemeentelijk bestuur grondwettelijk te verankeren’, Thorbecke zag die Kroonbenoeming ook niet zitten, maar het was de uitdrukkelijke wens van Koning Willem II om zijn benoemingsbevoegdheid veilig te stellen. In de grondwet van 1848 werd alleen de gemeenteraad als gemeentelijk bestuur genoemd. Pas in 1983 werden daar de burgemeester en het college van B&W als de twee andere hoofdorganen aan toegevoegd. Maar dat was natuurlijk de uitdrukking van het monistische model, met een college waarvan de wethouders deel uit maakten van de gemeenteraad en een burgemeester die, uitgezonderd op het vlak van de openbare orde en veiligheid, geen wettelijke taken had – en totnutoe ook niet heeft.

Met de dualisering van het gemeentebestuur en de direct gekozen burgemeester gaat de architectuur van de gemeentelijke democratie er heel anders uit zien. Het grondwettelijk vastgelegde hoofdschap van de gemeenteraad mag dan formeel in tact blijven, met de overdracht van bevoegdheden van raad naar college en een direct gekozen burgemeester met een zwaar takenpakket, wordt dat hoofdschap behoorlijk ondergraven. GroenLinks betreurt dat overigens in sterke mate. Wij hechten als liefhebbers van de parlementaire democratie aan een versterking van de positie van de democratisch gekozen, pluriform samengestelde gemeenteraad. De voorstanders van die ingrijpende wijzigingen moeten toch maar eens aangeven, waarom dat niet grondwettelijk verankerd zou moeten worden.

Dit neemt allemaal niet weg dat GroenLinks de kroonbenoeming een anachronisme van de eerste orde vindt. Evenals overigens de Kroon zelf, maar dat is een ander verhaal.

Dubbelbesluit

De tweede lezing van deze grondwetswijziging is uiteraard gelijk aan de eerste lezing, maar bereikt de Eerste Kamer in een totaal andere situatie dan de eerste lezing. Deze eerste lezing, ingediend door het kabinet Kok II, werd vergezeld van een Memorie van Toelichting. Twee citaten daar uit:

De regering acht het van belang dit vraagstuk niet te belasten met principieel-dogmatische standpunten maar het te benaderen vanuit de noodzaak toekomstige ontwikkelingsmogelijkheden van het burgemeesterschap die zich in het licht van de veranderingen in de positie van het openbaar bestuur als geheel en die van het lokaal bestuur in het bijzonder aandienen, te kunnen integreren in het stelsel.’

‘Naar het oordeel van de regering kunnen aan het advies van de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, in aanvulling op de aanbevelingen van de Commissie-Van Thijn die ten grondslag liggen aan genoemd wetsvoorstel, krachtige argumenten worden ontleend om tot grondwetswijziging over te gaan en daarmee ruimte te bieden aan een inhoudelijke en open discussie die de wetgever de aanknopingspunten biedt om te zijner tijd te beoordelen of wijziging van de aanstellingswijze aangewezen is en daarover te besluiten.’

Het is overduidelijk: de discussie en besluitvorming over de grondwetswijziging in eerste lezing vond plaats in een politiek klimaat waarin sprake was van het creëren van ruimte voor een open en inhoudelijke discussie over de meest wenselijke vorm van de aanstelling van de burgemeester.

Over die wenselijke vorm doen sinds jaar en dag twee varianten de ronde: óf de gemeenteraad kiest, óf de bevolking kiest de burgemeester. Bij de besluitvorming over de eerste lezing was enige richting in de besluitvorming over de meest wenselijke variant in geen velden of wegen te bekennen. Dat was ook precies de reden dat bijv. de VVD vóór stemde. Woordvoerder Luijten liet duidelijk doorschemeren dat hij niets moest weten van de door de gemeenteraad te kiezen burgemeester. Als bij de tweede lezing duidelijk zou zijn dat dát er aan zat te komen, zou de VVD dan alsnog tegenstemmen. Ook voor GroenLinks, altijd al een groot voorstander van het afschaffen van de kroonbenoeming, was het feit dat de toenmalige minister de Vries keer op keer aangaf dat er eerst gedeconstitutionaliseerd moest worden, en daarna de wijze van verkiezing aan de orde zou komen, een extra argument om voor te stemmen.

Nú is dit echter radicaal verandert. D66 heeft het voor elkaar gekregen om de door de bevolking gekozen burgemeester in het regeerakkoord opgenomen te krijgen. Minister De Graaf heeft niet met een ‘open mind’ het debat gevoerd, maar is onmiddellijk aan de slag gegaan om het D66 kroonjuweel in een wettekst neer te slaan om daar vervolgens de politieke markt mee op te gaan. Onder het motto ‘op weg naar een gekozen burgemeester’ zijn  voorlichtingsbrochures als blijde boodschappen verspreid. Met een campagnebus heeft de minister van burgemeesterszaken getracht zijn missie in stad en land uit te venten. Van een echte inhoudelijke dialoog kon geen sprake zijn; de wet was immers al bij de Tweede Kamer ingediend.

Daarmee staat de tweede lezing in dienst van het wetsvoorstel van minister de Graaf om dit ook voor de zomer van 2005 gerealiseerd te krijgen, zodat in 2006, bij de gemeenteraadsverkiezingen in alle gemeenten de burgemeester door de bevolking kan worden gekozen.

Het kabinet Balkenende heeft de toezegging van het kabinet Kok II gebroken dat éérst de deconstitutionalisering geregeld moest worden, en dat pas daarna een ‘open’ en ‘inhoudelijke’ discussie zou plaats vinden over de meest wenselijke aanstellingswijze van de burgemeester.

In het regeerakkoord wordt de deconstitutionalisering van de aanstellingswijze van de burgemeester letterlijk gekoppeld aan de invoering van de rechtstreeks gekozen burgemeester. Door dit dubbelbesluit is GroenLinks –en ik zou zeggen ook de Eerste Kamer-  gedwongen om de grondwetswijziging te beschouwen in het licht van het wetsvoorstel van De Graaf om te komen tot een direct gekozen burgemeester. En dit wetsvoorstel wijst GroenLinks af om de volgende redenen.

  1. Politieke macht behoort in handen te zijn van de direct gekozen, pluriform samengestelde gemeenteraad en niet in handen van één persoon.
  2.  Het direct kiezen van de burgemeester betekend dat er naast de gemeenteraad een tweede ‘macht’ komt, gelegitimeerd door de kiezers, wat het bestuur in een gemeente behoorlijk kan verlammen als er verschillen van mening zijn tussen de gemeenteraad en de burgemeester.
  3. Het direct kiezen van een burgemeester zal betekenen dat de roep om hem of haar meer bevoegdheden te geven steeds harder zal klinken. De VVD is hier al mee begonnen door te pleiten voor een krachtige burgemeester met veel bevoegdheden. Dit zal verder ten koste gaan van de positie van de gemeenteraad.
  4. Een direct gekozen burgemeester zal in veel gevallen niet de echte wil van de meerderheid van de kiezers vertegenwoordigen. Als in de eerste ronde geen kandidaat een meerderheid haalt volgt er een tweede ronde tussen de twee hoogst geëindigde kandidaten. Een deel van de kiezers wordt dan gedwongen om een stem uit te brengen op een door hen eigenlijk niet gewenste kandidaat. Tel uit je democratische winst. In veel gevallen zal de directe gekozen burgemeester dus een democratische schijngestalte zijn.
  5. Een direct gekozen burgemeester zal onvermijdelijk een ongewenste politisering van het ambtenarenapparaat tot gevolg hebben.

Om het nog eens in één zin samen te vatten: in essentie is de gekozen burgemeester een personificatie van politieke macht en daarmee een uitholling van de parlementaire democratie.

Bijzonder ergerlijk is het dat de voorstanders van de directe verkiezing er halve en hele leugens tegen aan gooien om hun gelijk te bevechten. ‘Nederland is naast Georgië het enige land in Europa waar de inwoners van een stad of dorp geen invloed hebben op wie de burgemeester wordt. Het is hoog tijd dat ook Nederlanders het recht krijgen hun burgemeester te kiezen’ aldus Dittrich van D66. Of dit nu een halve of hele leugen is wil ik in het midden laten, maar feit is dat in verreweg de meester Europese landen de gemeenteraad de burgemeester kiest.

Overhaaste invoering & dualisme

De invoering van de direct gekozen burgemeester zal bij de gemeenteraadsverkiezingen van 8 maart 2006 moeten plaatsvinden. Dat is kort dag. Zorgvuldigheid in uitvoering is één van de criteria waar de Eerste Kamer wetgeving aan toetst. Gezien het dubbelbesluit-karakter van de grondwetswijziging is dit punt voor GroenLinks nu ook aan de orde. Hoe serieus neemt de minister de praktisch unanieme geluiden uit gemeenteland dat invoering in 2006 overhaast en onverantwoord is? Hoe beoordeelt de minister de klacht van vele gemeenten dat de invoering van het dualisme nog lang niet uitgekristalliseerd is en dat de directe verkiezing van de burgemeester dat alleen nog maar bemoeilijkt? Temeer daar de dualisering nog niet eens is voltooid, want de wet die de overdracht van bevoegdheden regelt van raad naar college moet nog door de senaat. Terecht stelt de commissie Leemhuis in haar evaluatierapport van de dualisering dat de dualisering ‘spanningen, onzekerheden en soms zelfs conflicten’ in gemeenteland heeft veroorzaakt. De commissie vraag aan regering en parlement de zwaarte van deze veranderingsoperatie te erkennen ‘door bij een besluit over de gekozen  burgemeester expliciet af te wegen of het lokale bestuur klaar is voor een volgende verandering.’ Maar daar heeft het kabinet blijkens haar reactie geen boodschap aan. Integendeel, het kabinet trekt de even creatieve als onbegrijpelijke conclusie ‘dat het rapport een extra argument vormt om de gekozen burgemeester zo snel mogelijk in te voeren’.

De commissie Leemhuis voegt daar nog een leerzame observatie aan toe: zorg ervoor ‘dat een nieuwe benoemingswijze van de burgemeester de dualistische verhouding verheldert en niet bemoeilijkt’.  Het is GroenLinks een raadsel hoe de regering meent te kunnen volhouden dat de direct gekozen burgemeester in 2006 de dualistische verhoudingen niet bemoeilijkt, terwijl die bij lange na nog niet uitgekristalliseerd kunnen zijn.

Het meest duidelijke voorbeeld daarvan is wel het voorzitterschap van de raad. Grondwettelijk is dat nog steeds in handen van de burgemeester. Onlangs is er bij de Tweede Kamer een grondwetswijziging in eerste lezing ingediend om dat voorzitterschap bij de burgemeester weg te halen. Dat is overigens wel het ultieme bewijs van de chaotische wijze waarmee de wetgever met de wettelijke verankering van het gemeentebestuur om gaat. Samenhang en gelijktijdigheid zijn ver te zoeken. Hoe kan nu volgehouden worden dat de direct gekozen burgemeester de dualistische verhouding niet bemoeilijkt als deze nog jaren lang het orgaan –de gemeenteraad- moet voorzitten dat geacht wordt hem/haar te controleren? Ziet de minister het al voor zich? De direct gekozen burgemeester die een uitnodiging en agenda voor een raadsvergadering moet uitschrijven en ondertekenen waarin zijn eigen ontslag aan de orde is?

Politie

Met name de PvdA-fractie heeft er om begrijpelijke redenen op gehamerd dat de verantwoordelijkheid voor de politie, inclusief het beheer, bij de burgemeester moet blijven. Inmiddels is er echter al een wijziging van de Politiewet bij de Tweede Kamer ingediend die een sterkere greep van het Rijk op het politiebeleid betekent.

Wat het beheer betreft: de minister is echter niet in staat om te antwoorden op de vraag of en in hoeverre het beheer van de politie wordt gecentraliseerd, omdat het politiebestel thans wordt geëvalueerd en de uitkomsten daarvan nog niet bekend zijn. Maar ik neem toch aan dat de minister ook dit opzicht is gehouden om het regeerakkoord uit te voeren, waarin staat dat een belangrijke randvoorwaarde voor de invoering van de rechtstreeks gekozen burgemeester is: ‘een herziening van de verantwoordelijkheid voor het korpsbeheer’. Wat houdt dat dan in?

Afsluiting

GroenLinks is voor een door de gemeenteraad te kiezen burgemeester. Maar een dergelijk wetsvoorstel zal deze kabinetsperiode de Eerste Kamer niet bereiken.

Ook voor de door te raad gekozen burgemeester –in zuivere vorm- moet de Kroonbenoeming uit de grondwet worden gehaald.

Maar de nu voorgestelde grondwetswijziging staat –helaas- niet op zich zelf (dubbelbesluit).

GroenLinks vindt dat de minister moet bewegen:

  1. geen overhaaste invoering in 2006
  2. ontkoppeling deconstitutionalisering en direct gekozen burgemeester
  3. samenhangend wetgevingstraject
  4. duidelijkheid over lokale zeggenschap/verantwoordelijkheid beleid en beheer politie

Ik ben benieuwd of de minister nog iets in de aanbieding heeft, nu de coalitiepartners –die onderling hevig verdeeld zijn over de direct gekozen burgemeester – hem vandaag laten zweven.

Morgen praten ze verder, maar het is de vraag of het voor de direct gekozen burgemeester ooit nog morgen wordt.

Tenslotte aan het eind van het debat mijn stemverklaring namens de GroenLinks-fractie:

Gaandeweg het debat is denk ik voor iedereen duidelijk geworden dat wij hier spraken over een dubbelbesluit. Aan de orde was de deconstitutionalisering van de burgemeester, het uit de Grondwet halen van de kroonbenoeming, om zo de weg vrij te maken voor de direct gekozen burgemeester. GroenLinks is daar op grond van een aantal goede argumenten tegenstander van. Wij vinden dat de gemeenteraad de burgemeester moet kiezen.

Toch hebben wij een concessie gedaan. Wij hebben in de tweede termijn duidelijk gemaakt dat wij zouden kunnen leven met de gekozen burgemeester als gemeenteraden zelf volgend jaar kunnen uitmaken of zij een direct door de bevolking gekozen burgemeester willen of een door de gemeenteraad te kiezen burgemeester. Dat was al een heel eind verwijderd van onze oorspronkelijke opvatting. Helaas heeft de minister deze uitgestoken hand niet aangenomen. Dat betekent dat wij ook -- dat zeg ik echt niet met vreugde want die kroonbenoeming zint ons ook helemaal niet -- tegen het verwijderen van de kroonbenoeming uit de Grondwet zullen stemmen. Wij doen dat overigens in de wetenschap dat de huidige praktijk er de facto op neerkomt dat de gemeenteraad de doorslaggevende stem heeft in de keuze voor de burgemeester.