Aanpassing van bijzondere wetten aan de wet dualisering gemeentebestuur 

plenair oktober 2004

 wetsvoorstel 28995

Laten wij voorop stellen dat wij er aan hechten dat de schriftelijke voorbereiding van dit wetsvoorstel – evenals dat van wetsvoorstel 29310 – pas het meest zinvol kan plaatsvinden als wij kunnen beschikken over de bevindingen van de Stuurgroep Evaluatie Dualisering Gemeentebestuur en de reactie van het kabinet daarop. In deze eerste ronde van de schriftelijke voorbereiding wil de fractie van GroenLinks dan ook alleen op enkele meer algemene aspecten in gaan.

Deze wet beoogt een groot aantal bevoegdheden die thans nog bij de gemeenteraad liggen, over te hevelen naar het college van B&W. Deze overheveling zou een logische voortzetting te zijn van de op 7 maart 2002 in gang gezette dualisering van het gemeentebestuur.

Bij de beantwoording van de vraag welke bevoegdheden worden overgeheveld heeft het kabinet blijkens de MvT gebruik gemaakt van een toetsingskader. In een aantal gevallen zijn bevoegdheden van de gemeenteraad gehandhaafd: daar waar het gaat om het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften, kaderstellende bevoegdheden, (bestuurs)bevoegdheden op hoofdlijnen en die bevoegdheden die een sterke democratische legitimatie vereisen.

De Raad van State heeft er in haar advies op gewezen dat de gehanteerde begrippen in dit toetsingskader (‘kaderstellend’, ‘hoofdlijnen’) niet gedefinieerd zijn en veel ruimte laten voor verschillende interpretaties. Al tijdens het wetgevingsproces is de juistheid hiervan gebleken, want in de Nota’s van wijziging heeft het kabinet in een aantal gevallen, na schriftelijke inbreng van de Tweede Kamer, voorgesteld de betreffende bevoegdheid bij de gemeenteraad te laten. Deze soepelheid –in de goede richting- juicht GroenLinks toe, maar doet tevens de vraag rijzen hoe stevig dit toetsingskader eigenlijk is.

Overigens ontbreekt één aspect in het toetsingskader dat juist de hele dualiseringsoperatie rechtvaardigt: versterking van de positie van de gemeenteraad. Hoe kan deze positie worden versterkt door haar bevoegdheden af te nemen? Op deze meest wezenlijke vraag is het kabinet er tot nu toe niet in geslaagd een bevredigend antwoord te geven. Graag dagen wij het kabinet daar nog eens toe uit. En verzoeken wij het kabinet aan te geven welke over te dragen bevoegdheden (van gemeenteraad naar college) bijdragen aan versterking van de positie van de gemeenteraad.

De vele kritische geluiden die uit gemeenteland zijn te horen over de –negatieve- effecten van de dualisering nopen tot voorzichtigheid. Wij hadden veel liever gezien als het traject van deze wet pas –eventueel- in gang was gezet, nadat de evaluatie van de wet dualisering gemeentebestuur was afgerond. Het kabinet heeft echter in haar haast deze wens steeds genegeerd. En niet ontkend kan worden dat het wetgevingsproces m.b.t. de gemeentelijke dualisering er niet overzichtelijker op is geworden. Twee veegwetten, deze wet, een aantal Nota’s van wijziging: dit alles leidt toch tot de conclusie dat de schoonheidsprijs met dit traject niet is verdiend. Deelt het kabinet deze conclusie?

Inmiddels is de Stuurgroep Evaluatie Dualisering Gemeentebestuur begonnen met haar werkzaamheden, zo maken wij op uit het Tweede voortgangsbericht van 24 september jl. Ook dit Tweede voortgangsbericht stelt ons niet gerust. Zoals in de eerdere gedachtewisseling tussen de Eerste Kamer en de minister over deze evaluatie al door GroenLinks is opgemerkt, twijfelen wij aan de opzet van deze evaluatie waarin te weinig de concrete ervaringen van gemeenteraadsleden aan bod te komen. De basis van de werkzaamheden van de stuurgroep blijft de enquete die enige tijd geleden door gemeente-ambtenaren is ingediend. Deze enquête geeft alleen een beeld van de instrumentalistische toepassing van de dualisering. Dan worden er visitatierondes gehouden langs 15 gemeenten waarvan het voortgangsbericht zelf al concludeert dat dit een te kleine groep is. Vervolgens meldt de stuurgroep dat het palet aan invalshoeken wordt gecomplementeerd met de eigen deskundigheid van de leden van de Stuurgroep, die ongetwijfeld op vele terreinen aanwezig is (een voormalig commissaris der koningin, een voormalig wethouder, een voormalig gemeentesecretaris)  maar juist niet op het terrein dat centraal hoort te staan: de positie van de gemeenteraad, cq. het gemeenteraadslid. 

Uit het Tweede voortgangsbericht begrijpen wij dat het rapport van de stuurgroep op 15 december 2004 wordt geboden aan de Minister van Bestuurlijke Vernieuwing. Lukt het u nog eind 2004 een standpunt te bepalen naar aanleiding van de evaluatie, zoals toegezegd in beantwoording op schriftelijke vragen van het Tweede Kamerlid Spies dd 23 april 2004?

Acht de minister het denkbaar dat op grond van deze evaluatie de dualisering wordt teruggedraaid?

Inmiddels is er door de Vernieuwingsimpuls Dualisme en Lokale Democratie, waarin ook het ministerie van BZK participeert, een Quick Scan Dualisme gestart. Op zich een goed initiatief, dat de mogelijkheid biedt om het optreden van gemeenteraadsleden en collegeleden tegen de achtergrond van de invoering van het dualisme te beoordelen, zo lezen wij in Bulletin nr 17 van de Vernieuwingsimpuls.  Een doelstelling van deze Quick Scan is dat hieraan alle gemeenteraadsleden deelnemen, zo lezen wij op de website van de Vernieuwingsimpuls. Dat gebeurt dan via de griffier die via een (gemeentelijk) wachtwoord bij de vragenlijst kan komen.  Heeft iedere gemeente dan inmiddels een griffier?  Hoe gaat het bij gemeenten die nog geen griffier hebben? Waarom moet de griffier als eerste de Quick Scan invullen? Waarom kunnen raadsleden niet individueel deze Quick Scan doen? Kunt u overigens meedelen wat de vagenlijst van deze Quick Scan is?

Hoe verhoudt deze Quick Scan zich tot de activiteiten van de Stuurgroep Evaluatie Dualisering Gemeentebestuur?

Aanvankelijk was het voor de voorstanders van dualisering logisch dat de wettelijke vervolmaking van het dualisme een wijziging zou zijn van de grondwettelijke bepaling dat nu het hoofdschap van de gemeenteraad regelt. In het rapport van de staatscommissie Dualisme en Lokale Democratie wordt dat op blz. 409 nog eens duidelijk verwoord. Toch is het kabinet niet voornemens een dergelijke grondwetswijziging te entameren. Op zich zijn wij daarover verheugd, want wij zijn van mening dat het hoofdschap van de raad, immers de gekozen volksvertegenwoordiging, onverlet moet blijven. Maar dan dringt zich wel de vraag op of de grootscheepse overdracht van bevoegdheden van gemeenteraad naar college, waar deze wet in voorziet, niet in strijd is met het grondwettelijk verankerde hoofdschap van de gemeenteraad. De grondwettelijke bepalingen zijn immers een vertaling van de monistische grondslag van het gemeentebestuur, terwijl de recente dualiseringswetten deze grondslag fiundamenteel wijzigen. Ziet het kabinet deze spanning, cq strijdigheid? 

Een ander bezwaar dat tegen de overheveling van vele bestuursbevoegdheden valt in te brengen is dat hiermee besluitvorming wordt overgeheveld van de openbaarheid van een commissie- en raadsvergadering naar de beslotenheid van een collegevergadering. Op deze principiële én materiële achteruitgang van legitimatie, transparantie en beïnvloedbaarheid van de besluitvorming heeft de thans voorliggende wet –evenmin als wetsvoorstel 29310- een afdoende antwoord. Dat veel bevoegdheden thans al aan het college zijn gedelegeerd, zoals het kabinet in de Nota naar aanleiding van het verslag (blz. 4) stelt, valt te bezien. Heeft het kabinet hier concrete informatie over? Welke van de thans voorgestelde overhevelingen van bevoegdheden zijn in hoeveel gemeenten al aan het college gemandateerd? Maar ook in het geval van mandatering is er natuurlijk altijd nog de mogelijkheid om een mandaat terug te nemen, als de gemeenteraad dat wil. Deze mogelijkheid is natuurlijk de pas afgesneden als de bevoegdheid wettelijk is overgedragen aan het college. Dat het college de besluitvorming van veel raadsbevoegdheden voorbereidt lijkt ons geen argument: dat is de wettelijke taak van het college. Dat deze collegevoorstellen vervolgens zonder hoofdelijke stemming door de gemeenteraad worden aanvaard, lijkt ons evenmin een argument. Of ziet het kabinet in het feit dat ook door de Tweede en Eerste Kamer het overgrote deel der wetsvoorstellen zonder hoofdelijke stemming worden aanvaard, aanleiding om voor te stellen de wetgevende bevoegdheid bij de regering te concentreren? 

Terecht verzoekt de Tweede Kamerfractie van GroenLinks in haar schriftelijke inbreng aan het kabinet om met een wetswijziging te komen die de openbaarheid van collegevergaderingen regelt. De argumentatie waarmee het kabinet deze suggestie afwijst vinden wij teleurstellend. Het argument van het kabinet dat openbaarheid van collegevergaderingen betekent dat de besluitvorming zich naar buiten de collegevergadering verplaatst, is wat simpel. Toen in het begin van de jaren ’70 van de vorige eeuw de openbaarheid van raadscommissies werd bepleit, werden precies dezelfde argumenten gehanteerd. Argumenten, gebaseerd op angst voor openbaarheid. Argumenten die geen hout bleken te snijden, zo blijkt nu. Is het kabinet niet met ons van mening dat voortschrijdende openbaarheid in het politieke en bestuurlijke proces een groot goed is en dat collegevergaderingen hier niet van uitgesloten kunnen worden? Juist, omdat met de overdracht van bevoegdheden naar het college de feitelijke besluitvorming – en de stukken die daar aan ten grondslag liggen – zich nu in de beslotenheid gaat afspelen.

De controle achteraf van collegebesluiten door de gemeenteraad  kan daarvoor allerminst soelaas bieden. Het besluit is immers dan al genomen en als dat stuit op problemen in de gemeenteraad biedt bij een standvastige houding van het college de vertrouwensregel evenmin veel soelaas. De discussie wordt dan verlegd van de wenselijkheid van dat ene besluit naar de vraag of de wethouder, cq. het college nog vertrouwen geniet. De materiële invulling van de controlemogelijkheid van de raad wordt zo uitgehold. Dit alles speelt geen rol in de huidige situatie, waar de gemeenteraad eenvoudigweg besluit. Deelt het kabinet deze analyse?

Het kabinet geeft in de MvT en de Nota naar aanleiding van het verslag hoog  op over de kaderstellende taak van de gemeenteraad onder dualistische verhoudingen, waardoor gewaarborgd blijft dat de raad wel degelijk als hoogste orgaan in de gemeente functioneert. Ziet u echter ook het gevaar dat prof. Mr. D.J. Elzinga in zijn column in Binnenlands Bestuur van 9 juli 2004 onder de kop ‘kaderstelling brengt politiek debat om zeep’ signaleert, nl. dat de thans gebezigde praktijk van kaderstellend gedrag op zeer gespannen voet staat met een doelstelling van de hele dualiseringsoperatie, nl. het entameren van het politieke debat in de raad?