Wet Dualisering Provinciebestuur 

(28384)

 plenair debat 14 januari 2002

Deze wet is een logische vertaling naar de provincie van de Wet dualisering gemeentebestuur (WDG) en volgt deze Wet dualisering provinciebestuur (WDP) ook naadloos. Bij de discussie in de EK over de WDG  is door GroenLinks een groot aantal opmerkingen van meer algemene aard gemaakt, die terugsloegen op het werk van de commissie Elzinga en het kabinetsstandpunt hierover. Opmerkingen die ook over deze wet kunnen worden gemaakt.  Zo plaatsten wij kritische kanttekeningen bij de nogal overdreven, te sombere  analyse van de veronderstelde crisis in het lokale bestuur, de hooggespannen verwachtingen die werden geuit m.b.t. de revitalisering van de gemeentepolitiek als gevolg van deze wet en de nogal semantische discussie over de begrippen monisme en dualisme. Veel van wat in de wet –zeer terecht- werd voorgesteld om de positie van de gemeenteraad te versterken had en heeft weinig met dualisme te maken en was ook onder monistische verhoudingen door te voeren, cq. in vele gemeenten al in praktijk gebracht. Veel kritiek op de lokale, monistische bestuurspraktijk was –en is- ook van toepassing op het dualistische politieke bestuur dat Nederland op landelijk niveau heeft. Centraal in de benadering van GroenLinks staat de versterking van de positie van de gekozen volksvertegenwoordiging ten opzichte van regering/GS/B&W. De WDG en WDP bevatten een groot aantal maatregelen, faciliteiten en rechten die deze positie versterken (eigen griffie, recht van enquête, ambtelijke bijstand, rechten van individuele raads- en statenleden enz.).

Dualisering moet worden geplaatst in een breder perspectief van bestuurlijke vernieuwing, waarin verdere democratisering hét sleutelbegrip is: geen benoemde maar gekozen politieke bestuurders, vormen van directe democratie (referenda) en een grotere zeggenschap van burgers over hun woon- en werksituatie. En er moet een ware cultuuromslag plaatsvinden in de parlementaire organen: zelfbewuste, assertieve, mondige en creatieve volksvertegenwoordigers die de kunst verstaan een herkenbaar politieke debat te voeren over een maatschappelijke agenda die er toe doet. Niet zozeer het dualisme-op-zich, maar die verdere democratisering en noodzakelijke cultuuromslag zullen bijdrage aan een grotere legitimatie van vertegenwoordigende organen. Het vorige kabinet zat nog enigszins op deze lijn. Zo werd in het kabinetsstandpunt over het rapport van de commissie Elzinga dualisering van de provincie verwelkomd als een van de antwoorden op de zorg over het probleemoplossend vermogen van de verschillende overheden (dus ook van de provincie). Maar er werden ook enige speerpunten genoemd die daar mede een antwoord op vormen: meer mogelijkheden voor directe beïnvloeding en het invoeren van een correctief referendum.

Dit demissionaire kabinet heeft weinig op met verdere democratisering (zie het intrekken referendumwet) en daarmee dreigt de dualisering een geïsoleerd traject te worden, beroofd van de broodnodige inbedding in een bredere stroom van bestuurlijke en democratische vernieuwing. Maar de dagen van dit kabinet zijn geteld…

Positie provincies

De provincie kampt met een behoorlijke identiteitscrisis. Of wordt deze aangepraat? Bestaat ‘de’ provincie eigenlijk wel? Deze minister zei bij de behandeling van deze wet in de Tweede Kamer ‘dat je ook tot de conclusie moet komen dat de provincie in ons bestel niet bestaat.’. Daar naar gevraagd, bedoelt hij te zeggen dat provincies verschillende identiteiten hebben. In het noorden en zuiden van het land zijn ze steviger in de hoofden en harten van mensen verankerd dan in de Randstad.

Het blad van de provincie Noord-Holland doet in het jongste nummer aan zelfkastijding door uitgebreid de Maastrichtse hoogleraar Korsten aan het woord te laten die na het nodige onderzoek een aantal pittige opmerkingen maakt aan het adres van de provinciale politiek. ‘PS vormen een ongezonde politieke arena…de meeste debatten zijn oninteressant….te veel eenstemmigheid…(statenleden zijn) vaak typische bestuurders van wie niet veel creativiteit en durf verwacht moet worden…provinciale politiek wordt teveel gekenmerkt door rust, stabiliteit, evenwicht, voorzichtigheid, diplomatie, interne gerichtheid…’ En zo gaat het nog een tijdje door.

De provincies voelen zelf ook nattigheid en nemen assertief het voortouw in de discussie over de toekomst, zoals blijkt uit de rapporten ‘Financiële slagkracht van de provincies’ en ‘Op schaal gewogen’.  

De schaaldiscussie over provincies wordt de laatste tijd weer in volle hevigheid gevoerd. Er circuleren voorstellen om met name in de Randstad de provincies op te schalen en ook een andere positie als middenbestuur te geven. Het takenpakket, toch de doorslaggevende factor als het gaat om een voor de bevolking herkenbaar en relevant bestuur, staat ter discussie. De grote steden willen wel een deel van dat takenpakket in eigen beheer nemen. De vraag is gerechtvaardigd hoe de hele dualiseringsoperatie zich verhoudt tot de mogelijke uitkomst van deze discussie.

In dit standpunt van het vorige kabinet wordt dualisering van de provincie verwelkomd als een van de antwoorden op de zorg over het probleemoplossend vermogen van o.a. de provincie. Deelt de minister de opvatting in dit kabinetsstandpunt dat er wat schort aan het probleemoplossend vermogen van -in dit geval- de provincie. Zo ja, hoe manifesteert zich dit onvermogen? En in welke richting moet de oplossing worden gezocht? Is de schaalgrootte van de provincies een van die mogelijkheden, zoals ook wordt geconcludeerd in het rapport ‘Op schaal gewogen’: ‘De schaal waarop de grote inrichtingsvragen (verstedelijking, lokale economie, waterbeheer, duurzaamheid, landinrichting) spelen gaat in een aantal opzichten die van de provincies te boven’. Ziet de minister een relatie tussen dualisering -als middel om tot een aantrekkelijker profiel van de provinciale politiek te komen - en de schaal- en bevoegdhedendiscussie?

Versterking positie Provinciale Staten

De WDP zorgt voor een versterking van de positie van Provinciale Staten als geheel, maar ook van fracties en individuele statenleden. Dat is zonder meer positief.

In de Memorie van Toelichting wordt benadrukt dat er - naast structurele maatregelen -cultuurveranderingen nodig zijn om de herkenbaarheid van het provinciale bestuur bij burgers en maatschappelijke groeperingen te vergroten. Inmiddels is via de vernieuwingsimpuls al veel in gang gezet. Hieruit blijkt dat veel cultuurveranderingen ook onder de huidige, monistische verhoudingen, kunnen worden doorgevoerd. Ook veel voorstellen die in de wet worden gedaan en die een versterking van de positie van Provinciale Staten beogen, kunnen onder monistische verhoudingen worden doorgevoerd.

Dat geldt niet voor de ontvlechting van gedeputeerden en statenleden. Indien gedeputeerden niet langer deel uit maken van de staten kan dat een scherper profiel van de provinciale politiek opleveren.

Dat blijkt wel uit de verschillende ervaringen die na een jaar gemeentelijk dualisme zijn opgedaan. Veel gemeenteraden worstelen nog met de nieuwe verhoudingen en het is zeer de vraag of de machtsbalans is verschoven van college naar raad.

Overhevelen bestuursbevoegdheden

Het is de vraag of die machtsbalans wel ten goede kan verschuiven als bevoegdheden van provinciale staten naar het college van gedeputeerde staten worden overgeheveld. Daar zit voor GroenLinks de pijn, het ongerijmde, het raadsel van de dualisering: hoe kan de positie van de provinciale staten versterkt worden -wat immers een van de doelstellingen van deze wet is- door haar bevoegdheden af te nemen.

Dat gebeurt al enigszins in deze wet, maar het lijkt het vaste voornemen van de minister zijn om in een vervolg wetgevingstraject daar nog meer werk van te maken. Wij vragen de minister toe te lichten hoe deze tegenstrijdigheid tussen doel en middel verklaard kan worden.

Wij wijzen in dit verband naar de column van D. Elzinga, de ‘aartsvader’ van de dualisering, in Binnenlands Bestuur dd 8 maart 2002.

Hierin reageert hij, na aanvaarding van de Wet Dualisering gemeentebestuur in de Eerste Kamer, op de breed in het Kamerdebat geuite zorg m.b.t. de overdracht van bestuursbevoegdheden. Hij schrijft o.a. dat het verstandig is eerst ervaring op te doen met het geïntroduceerde stelsel alvorens meer bevoegdheden over te hevelen.

‘Het zou heel goed kunnen zijn dat de institutionele ontvlechting die nu is gerealiseerd meer dan voldoende mogelijkheden biedt om de gemeentepolitiek een meer herkenbaar karakter te geven. Overdracht van bestuursbevoegdheid zou de gerealiseerde herkenbaarheid zelfs wel eens kunnen schaden, omdat dan opnieuw de machtspositie van het college te groot wordt.’

Deze opvatting van Elzinga onderschrijven wij.

Waarom dwingend opleggen dat bestuursbevoegdheden van PS naar GS worden overgeheveld, ook als het om medebewind gaat? Waarom niet aan PS de vrijheid laten zelf te bepalen wat naar GS gedelegeerd kan worden?

De antwoorden die de minister over deze prangende kwestie in de schriftelijke voorbereiding heeft gegeven kunnen niet overtuigen. Dat de overheveling van medebewindsbevoegdheden ‘van groot belang’ is klinkt als een bezweringsformule, maar overtuigt geenszins. Evenmin het ‘argument’ dat de provincie de gemeente moet volgen. Beter ten halve gekeerd dan ten hele gedwaald. Laat de minister nou eens ingaan op twee argumenten om zeer terughoudend te zijn met die overdracht van bestuursbevoegdheden:

·      strijdig met het streven naar een versterking van de positie van raad en staten

·      strijdig met het streven naar herkenbaarheid en transparantie: juist de te overhevelen bevoegdheden zijn veelal zaken die bewoners direct raken en die daarvoor invloed willen uitoefenen op volksvertegenwoordigers die in alle openbaarheid besluiten en daarover verantwoording afleggen.

Die overdracht van bevoegdheden kan niet los worden gezien van het hoofdschap van PS (en gemeenteraad). Voor de overdracht van autonome (onbepaalde) bestuursbevoegdheden van PS naar GS is een grondwetswijziging nodig, die deze minister ook wil gaan voorbereiden. De discussie hierover is natuurlijk pas aan de orde als dat wetsvoorstel ooit de Tweede en Eerste Kamer zou bereiken. Toch een voorschot, want is dit wel een wenselijke route? Het hoofdschap bij de direct gekozen volksvertegenwoordiging weghalen is een grove aantasting van het uitgangspunt dat het uitoefenen van macht gelegitimeerd is als de bezitters van deze macht democratisch worden gekozen.

De nu in gang gezette dualisering schiet veel te veel door v.w.b. de overheveling van bevoegdheden naar een orgaan (in dit geval GS) dat in de beslotenheid vergadert, de politieke pluriformiteit van de Staten ontbeert en zo alleen nog maar veel machtiger wordt dan de volksvertegenwoordiging. Ook in het duale stelsel is er sprake van gedeelde, wederzijds afhankelijke macht, bijv.  bij wetgeving. Het huidige systeem van delegeren en mandateren is dat in feite ook.

De minister kan dan wel betogen dat de eindverantwoordelijkheid van de Staten in tact blijft, maar dat is discutabel indien deze verantwoordelijkheid ontdaan wordt van concrete bevoegdheden. Natuurlijk, de kaderstellende en budgettaire bevoegdheden blijven bij de Staten, maar dit zijn vaak algemene, vrij theoretische en abstracte onderwerpen. Discussies hierover krijgen al snel de predikaten waar Korsten het over had. De reactie van de minister dat de Staten hun positie en macht kunnen gebruiken om GS te controleren op de uitoefening van de hen overgedragen bevoegdheden gaat voorbij aan het feit dat dit per definitie achteraf is en dat in zo’n discussie al snel de vertrouwensvraag sluipt.

Als op een concreet onderwerp (bijv. een subsidiebeschikking) GS een al genomen besluit niet wenst te wijzigen onder druk van PS, rest PS niet anders dan het opzeggen van vertrouwen. Dit gebeurt natuurlijk niet en zo zal langzaam maar zeker het beeld gaan overheersen van een machteloze PS, juist bij die zaken die voor burgers zo herkenbaar zijn.

De motie die de EK bij de behandeling van WDG heeft aangenomen m.b.t. het wachten op de evaluatie alvorens meer bevoegdheden over te dragen duidt op de grote zorg die er in de EK leeft op dit punt. Het is treurig dat de minister –in navolging van zijn op dat moment ook demissionaire voorganger- de motie niet wil uitvoeren. Dat heb je nou met zo’n duaal systeem en als GroenLinks de zaak op de spits wil drijven zou er een motie van afkeuring moeten worden ingediend tegen deze demissionaire minister, een week voor de verkiezingen. Nog afgezien van het antwoord op de vraag of zo’n motie het zou halen: de inhoud van de kwestie is belangrijker dan de poppetjes. Zeker als het een demissionaire minister betreft van een partij waarvan het met de dag onzekerder wordt of deze door zal regeren.

Bovendien: het aardige van de motie is dat deze iets aan de minister verzocht, maar dat de Kamer zelf ook bij machte is de essentie van de motie uit te voeren. Een logisch gevolg van het standpunt van de EK is dat de vervolgwetten die overdracht van bevoegdheden regelen, pas in behandeling worden genomen door deze EK als er de beschikt kan worden over een evaluatie, waarin juist ook het aspect van de machtsbalans tussen raad/PS en GS/B&W aan de orde is.

Ik noteer daarbij overigens met plezier dat deze minister het blijkens zijn antwoord ook zinvol acht om het aspect van die machtsbalans in de evaluatie te betrekken.

Besluitenlijsten GS

n navolging van de in de veegwet WDP worden de besluitenlijst van GS openbaar. Dat is mooi. Toch is de formulering te behoudend. De passage dat openbaarmaking plaats vindt op ‘op de in de provincie gebruikelijke wijze’ is toch eigenlijk vreemd.

Ten eerste waren die besluitenlijsten niet openbaar en is er dus nog geen gebruik; ten tweede kent een provincie verschillende manieren van openbaar maken, al naar gelang het onderwerp, en ten derde is juist op het punt van informatieoverdracht veel veranderd en duidt ‘gebruikelijk wijze’ op een grote mate van behoudzucht.

Dus waarom niet gewoon de provincies stimuleren de besluitenlijsten van GS op de website te zetten en belangstellenden in staat te stellen zich gratis te abonneren op een digitale nieuwsbrief met meer informatie?

Demissionaire status GS

 GroenLinks kon niet de behoefte onderdrukken de regering te vragen naar de wijze waarop GS invulling moeten geven aan de demissionaire periode. En wat antwoordt de regering?

'Het ligt dan ook voor de hand om voor de manier waarop gedeputeerden aan een demissionaire periode invulling geven, aansluiting te zoeken bij plannen en beleidsvoorstellen te lanceren. In het geval van lopende beleidsprocessen zal per geval moeten worden bezien of alle aspecten van deze processen zonder meer kunnen doorgaan. Verder zullen alle besluiten die gedeputeerde staten kan nemen en waarvan moet worden aangenomen dat deze politiek gevoelig zijn, moeten wachten totdat een nieuw college van gedeputeerde staten is benoemd.'

Als MP Balkenende deze opvatting had neergelegd in het interpellatiedebat dat de EK in november met hem hield, was de discussie aanmerkelijk bevredigender verlopen.

Is deze opvatting over de status van de demissionaire periode nu het officiële regeringsstandpunt?

Commissaris der Koning

In antwoorden op een van onze vragen erkent de minister dat er een zekere ongerijmdheid zit in de positie van de CdK, die zowel GS voorzit als het orgaan dat GS moet controleren: PS. Verder dan deze constatering kan de minister niet gaan, zo stelt hij, ‘gelet op de huidige grondwet’. Hoezo?

De huidige grondwet stelt ook dat het hoofdschap bij de gemeenteraad en PS berust, toch steekt de minister niet onder stoelen of banken dat hij de grondwet op dit punt wil veranderen. Waarom durft hij dit niet op dit punt uit te spreken? Het is toch zonneklaar dat de spagaat waarin de CdK (en de Burgemeester) moeten verkeren onhoudbaar is onder duale verhoudingen?

Op onze vraag wat de minister vond van de bestaande praktijk in gemeenten dat de Burgemeester als voorzitter van de raad vervangen wordt als hij in de functie van portefeuillehouder of voorzitter van B&W het woord moet voeren –en dat dit ook in Statenvergaderingen zou kunnen gaan gebeuren- antwoordt de minister dat de wet hier geen basis voor biedt. Toch is het te begrijpen dat dit gebeurt. Wat doet de minister hiermee? Gedogen, al is dat in strijd met de nieuwe Zalm-norm? Of stuurt hij de politie er op af?