Wijziging van de Gemeentewet en de Provinciewet in verband en een aanpassing van de procedure tot benoeming van de burgemeester en de commissaris van de Koning

wetsvoorstel 25 444

plenair debat op 3 juli 2001

GroenLinks kan niet erg enthousiast zijn over dit wetsvoorstel. Hoewel wij ons bewust zijn van de moeizame lijdensweg die voorstellen m.b.t. staatkundige vernieuwing in Nederland welhaast per definitie lijken te moeten afleggen, en elke stapje voorwaarts goudomrand in de annalen bijgezet zou moeten worden, constateren wij bij deze wetswijziging dat het predikaat 'gemiste kans' op zijn plaats is. Er is géén sprake van een door de gemeenteraad gekozen burgemeester, noch van een afgezwakte vorm hiervan: de raad draagt één kandidaat ter benoeming voor. Evenmin is er sprake van een door de bevolking gekozen burgemeester.

De Kroonbenoeming blijft -vooralsnog gehandhaafd, terwijl er geen enkel democratisch of zakelijk argument valt te bedenken waarom dit 19de-eeuwse anachronisme in stand zou moeten blijven.

Wat er nu ligt is een door coalitiepolitiek opgelegde compromistekst die door velen al van minder vleiende, culinaire predikaten zijn voorzien als 'vlees noch vis' en 'hutspot'.

Onsamenhangend wetgevingstraject

Positie (en ook benoemingswijze) van de burgemeester kan niet los gezien worden van die van gemeenteraad en college. Toch kent de besluitvorming verschillende trajecten. Rapport van de commissie Elzinga over dualisering van het gemeentelijk bestel kent in ieder geval twee wetstrajecten (wethouders van buiten en nieuwe verdeling van bevoegdheden en taken tussen raad en college), waarvan de eerste pas onlangs in de Tweede Kamer is gestart. Daarnaast is er nog de uit de grondwet halen van de kroonbenoeming van de burgemeester, waarvan na een valse start die tot de Eerste Kamer duurde, een tweede variant in stelling is gebracht die onlangs de horde van de Tweede Kamer heeft genomen. Kortom: een nogal rommelig en zo op het oog onsamenhangend wetgevingstraject m.b.t. een zeer kostbaar goed dat onze democratie heeft, de gemeente.

Waarbij ook nog maar afgewacht moet worden welke voorstellen uiteindelijk de staatkundige behoudzucht die de Eerste Kamer zo kenmerkt zal kunnen weerstaan. GroenLinks zou overigens minder moeite hebben met deze staatkundige behoudzucht als ze wordt ingegeven door het motief dat de positie van de direct gekozen volksvertegenwoordiging, dan wel van de kiezersinvloed zelve, door deze of gene wetsvoorstel wordt afgezwakt.

Dit zijn voor GroenLinks twee belangrijkste criteria voor de beoordeling van wetsvoorstellen die de wijziging van de staatkundige inrichting van ons land beogen. En er komen nogal wat van die voorstellen op ons af.

Positie burgemeester

Is de burgemeester nu een zetbaas van de Kroon, een zelfstandig opererend bestuursorgaan, het levende symbool van de gemeente, manager en coördinator van raad en college waar politieke scheidslijnen vaak overheersen of de eerst verantwoordelijke voor alles wat fout gaat?

In de 19de eeuw, met ruim 1000 verschillende meest plattelandsgemeenten in geïsoleerde posities met de burgemeester als enige gemeentebestuurder die ook daadwerkelijk met besturen bezig was in een nachtwakersstaat, had die zetbaas van de Kroon wellicht nog een functie. Maar anno 2001 leven we in een open, gedemocratiseerde informatiemaatschappij met fijmazige wet- en regelgeving en mondige burgers. Het idee dat de door de Kroon benoemde burgemeester nog een aan die kroonbenoeming ontleende eigen positie heeft is vrij bizar. Met het verdwijnen van de eis, jaren geleden, dat de burgemeester in zijn ambtswoning altijd een bed beschikbaar moet hebben voor de Commissaris van de Koning of de koning zelve is ook de Kroonbenoeming ontluisterd.

Het is niet voor niets dat in de grondwet de burgemeester alleen nog als orgaan van de gemeente wordt genoemd.

Is de burgemeester een zelfstandig bestuursorgaan? Inderdaad kent de burgemeester een aantal taken en bevoegdheden, die in de sfeer van veiligheid en openbare orde liggen. Enerzijds zijn die taken en bevoegdheden weg gecentraliseerd, denk aan de politie, anderzijds worden die taken en bevoegdheden uitgeoefend binnen het sanctionerend raamwerk van de gemeentepolitiek.

De burgemeester is voor GroenLinks vooral een politiek-bestuurlijke manager en coördinator. En een bewaker van de kwaliteit van de gemeentelijke democratie. Hij of zij heeft dus vooral een functie t.b.v. die gemeentelijke democratie. Een verkiezing door dat niveau ligt dan ook voor de hand.

Kroonbenoeming

Voor de regering is de kern van de kroonbenoeming dat niet getornd kan worden aan het uitgangspunt dat de minister van BZK er voor moet kunnen instaan dat de gemeenten over kwalitatief goede burgemeesters kunnen beschikken. Als je de reeks burgemeestersschandalen in ogenschouw neemt is dat toch geen automatisme. Het is een ongefundeerd wantrouwen tegen democratische instellingen als de gemeenteraad alsof deze zelf niet in staat zouden zijn de burgemeester te kiezen.

Het vasthouden aan het recht van de minister is een vreemde eend in de Europese bijt. Niet voor niets werden Nederland enkele jaren geleden getracteerd op een onderzoekscommissie van de Raad van Europa, omdat in strijd met het Europese Verdrag van Lokaal zelfbestuur de burgemeester niet door de raad of door de bevolking wordt gekozen.

Nu werd in het rapport dat deze commissie uitbracht ook gewag gemaakt van discussies in Nederland en voortschrijdend inzicht, o.a. tot uitdrukking komend in wetsvoorstellen, zoals de deconstitutionalisering van de burgemeester. Want terecht stond dit voornemen in het regeerakkoord. Blijkbaar hecht de regering daar toch niet zo aan als de Memorie van Antwoord doet vermoeden.

Recht van rechtstreekse aanbeveling

Een verandering in de wet betreft het doen van een aanbeveling van twee (dan wel één) persoon, direct richting minister zonder tussenkomst van de Commissaris der Koningin.

Het uit de procedure verwijderen van de Commissaris van de Koningin vindt GroenLinks een hele vooruitgang. Te vaak is het voorgekomen dat de Commissaris een eigen lijn volgde, afweek van het advies van de vertrouwenscommissie uit de gemeenteraad en een vertragende factor vormde in de procedure waardoor de spanning bij sommigen zo hoog opliep dat lekken niet kon worden voorkomen.

De positie van de raad blijft echter zwak omdat het, gemotiveerde uitzonderingen daargelaten, een aanbeveling van twee namen moet doen. Waarom niet van één persoon, de zogenaamde enkelvoudige aanbeveling? Zo uniek is dat niet. Voorzitters van waterschappen, maar ook ministers en staatssecretarissen worden via een enkelvoudige aanbeveling benoemd.

Artikel 43 van de grondwet luidt: 'De minister-president en de overige ministers worden bij koninklijk besluit benoemd en ontslagen.' Artikel 131 luidt: 'De commissaris van de Koning en de burgemeester worden bij koninklijk besluit benoemd'. Ik heb de pre-ambule van het regeerakkoord er voor de zekerheid nog even op nageslagen, maar bij de lijst van kandidaten voor ministers stond achter elke post maar één naam. De Kroon is dus echt een machine die in dit geval, staatssecretarissen meegeteld, in korte tijd 29 keer stempelt. Waarom de grondwet in het geding zou zijn als de Kroon de aanbeveling van één kandidaat-burgemeester krijgt voorgeschoteld is me derhalve en groot raadsel.

Tot nu toe is de minister tekort geschoten in een genoegzame verdediging van dit punt. Voor GroenLinks is de reële mogelijkheid van een enkelvoudige aanbeveling erg belangrijk. Het komt het dichtst in de buurt van de aanstellingswijze die wij wensen: de gemeenteraad kiest de burgemeester.

Hoe beoordeelt de minister overigens de toekomst van de aanbeveling van twee personen in het licht van de verwachting dat kandidaten er geen behoefte aan hebben om tweede te staan op een openbare aanbeveling en derhalve zich terugtrekken, waarna de raad moet volstaan met een enkelvoudige aanbeveling?

De raad kan gemotiveerd ook met een enkelvoudige aanbeveling komen. Op grond van welke criteria wordt de motivering van een gemeenteraad, waarin wordt verantwoord waarom men tot een enkelvoudige aanbeveling is gekomen, door de minister getoetst? Is het zich terugtrekken van de tweede kandidaat een goede reden? Het slechts één kandidaat willen aanbevelen omdat het de enige is die voldoet een het profiel, is dat een reden? Eensgezindheid in de raad over nummer één, maar verdeeldheid over nummer twee, is dat een reden?

Bij de tweevoudige aanbeveling is de opvatting van de minister van groot belang. Ondanks het gestelde in de wet dat de minister in beginsel de aanbeveling volgt, kunnen er >zwaarwegende gronden= zijn daar van af te wijken. In de Memorie van Toelichting wordt een heel stel genoemd: politieke spreiding, positie van vrouwen, loopbaanbeleid, uit de boot gevallen burgemeesters bij herindeling, burgemeesters met wachtgeld, onvoldoende capaciteit, twijfels aan integriteit. Bij sommige, met name de laatste twee, gronden kan ik me iets voorstellen, maar het waarborgen van kwaliteit kan wel eens op gespannen voet staan met de politieke spreiding of het loopbaanbeleid. Op grond van welke gegevens oordeelt de minister trouwens? Praat hij met beide kandidaten? Speelt de opvatting van de commissaris toch een rol? Zo ja, hoe komt de minister deze opvatting te weten? Is een verdeeld advies van de raad ook een reden om af te wijken?

De 'scharrelruimte van de minister', zoals Elzinga het typeerde, lijkt derhalve erg groot. Te groot. Hopelijk wil de minister die in zijn antwoord deze ruimte inkrimpen.

Raadplegend referendum

Met de mogelijkheid van het raadplegend referendum over twee kandidaten heeft GroenLinks zeer grote moeite. GroenLinks is voorstander van een correctief referendum, over zaken die inhoudelijk van groot politiek belang zijn. Hier gaat het om een raadplegend referendum over een persoon die in de uitoefening van zijn/haar functie weinig politieke inhoud kan stoppen.

Moet er bij een referendum tussen twee personen die een politiek/bestuurlijk ambt begeren niet ook iets te kiezen zijn en veronderstelt dat niet een duidelijk, zwaar, politiek-bestuurlijk takenpakket voor de burgemeester? Maar die invulling van het burgemeestersambt wordt terecht niet gegeven. Als niet-gekozen gemeentebestuurder heeft hij/zij in zeer veel gevallen een licht inhoudelijk takenpakket, maar zijn de andere rollen (manager, coördinator) pittig genoeg. Maar om daar nu een referendum over houden?

Het referendum is o.a. bedoeld om de bevolking direct een stem te geven bij belangrijke politieke beslissingen. en zo de veronderstelde kloof te verkleinen. Het effect van dit raadplegend referendum zou daar wel eens contrair aan kunnen zijn. Wil de minister een campagne tussen kandidaten die loze beloftes doen, omdat niet zij, maar de gemeenteraad over alle relevante zaken beslissen. Wil de minister een politieke cultuur waarin cliëntalisme belangrijk wordt: stemmen in ruil voor persoonlijk getinte beloftes, een cultuur die in sommige Zuideuropese landen hardnekkig stand houdt?

Wat als een gemeenteraad bewust een sterke en zwakke figuur nar voren schuift, om zo sterker te staan bij de minister? Want twee sterke figuren geeft een verdeelde uitslag, en dat vergroot weer de ruimte van de minister.

GroenLinks ziet weinig tot niets in dit raadplegend referendum en het liefst zouden wij dit onderdeel geschrapt zien. Ik had niet gedacht dat het ooit zo ver zou komen, maar ik ben het in dit opzicht geheel eens met het Neerlands Genootschap van Burgemeesters die in een brief over dit onderwerp spreekt van een 'fopspeen'.

Vertrouwelijkheid

Onwerkbaar is de regeling in de wet dat de stukken aan de raad van de vertrouwenscommissie en van de raad aan de minister geheim zijn (art. 61c), terwijl de raad in het openbaar vergadert om de aanbeveling vast te stellen. (art 61 lid 5). Als dat een zinvolle en voor buitenstaanders begrijpelijke raadsvergadering moet zijn, moeten de stukken die er aan ten grondslag liggen openbaar zijn. De minister antwoordt hierop dat ter wille van de privacy de namen van sollicitanten niet bekend mogen worden. Als het gaat om de tweede plaats van de aanbeveling wordt echter opgemerkt dat het tijd wordt dat er een open cultuur in Nederland m.b.t. vervulling van burgemeestersvacatures ontstaat en dat het geen schande is om tweede te staan. Is het dan wel een schande dat het bekend wordt dat je gesolliciteerd hebt? Punt is dat een echt debat in de gemeenteraad niet kan plaatsvinden als onderliggende stukken geheim zijn.

Het zou ook het werk van sollicitatiecommissies aanmerkelijk relaxter maken als er niet zo'n zware druk op geheimhouding van namen lag. Want de kramp die ontstaat na lekken is toch niet om aan te zien. En de regels die binnenkamers wordt opgelegd aan leden van vertrouwenscommissies zijn soms lachwekkend. Zo kwam mij ter ore dat leden van de Haagse vertrouwenscommissie een zwijgplicht van 75 jaar kregen opgelegd!

Tot slot

Zo blijven de voorstellen in deze wet die de positie van de raad in de benoemingsprocedure versterken toch vrij marginaal. Dat is toch een armzalig sluitstuk op een al decennia slepende discussie en een zeer teleurstellende vertaling van het rapport 'de burgemeester ontketend' uit 1993, waarin duidelijk de voorkeur werd uitgesproken van een door de raad gekozen burgemeester.