Handhaven op niveau

Begrotingsdebat Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties 2001

 31 januari 2001

De minister van Binnenlandse Zaken heeft een klemmend beroep gedaan op overheidsinstanties het toezicht en de handhaving van vergunningen bovenaan de bestuurlijke agenda te plaatsen. Daar is door velen welwillend, maar door anderen ook kritisch op gereageerd. Kritiek van een aantal professoren die in Trouw van 19 januari jl. sprekend -en ook elkaar tegensprekend, want zo gaat dat onder professoren - worden opgevoerd. Zoals 'politiek verstandig, maar ook doorzichtig', 'hij surft met de publieke opinie mee (...), maar kan het niet waarmaken'. 'Het is een illusie te denken dat wij alle regels en voorschriften in dit land kunnen controleren'.

Gewezen wordt op eerdere regeringsnota's over de noodzaak van handhaving, zoals 'Met vaste hand' uit 1991 en het rapport van de commissie Michiels 'Handhaven op niveau', waar een kabinetsstandpunt over is verschenen dat de Tweede Kamer in september 2000 heeft besproken.

Enkele rampen verder (Enschede, Volendam, maar ook bijv. BSE) focust de discussie zich steeds meer op de rol van de overheid. Niet zozeer op het handelen na een ramp, maar vooral op het handelen er voor: preventie, handhaving voorschriften, vergunningen enz.

Een aantal opmerkingen:

Een (horeca)bedrijf moet aan zeer vele, soms tegenstrijdige (overheids)voorschriften voldoen. De voorbeelden zijn inmiddels bekend: brandblussers die juist wel of niet op een grijpklare plek mogen hangen, ramen mét of juist zonder tralies enz. Elk voorschrift heeft zijn eigen logica, maar de vraag is natuurlijk hoe de onderlinge afstemming is geregeld. Ontkokering en integratie van vergunning afgevende instanties lijkt ook hier een belangrijk vereiste. Datzelfde geldt ook voor toezicht op naleving, al moet er wel een -personele- scheiding blijven tussen vergunningverlening en controle.

Pleitbezorgers van privatisering en terugtredende overheid beweren uit alle macht (zie Dijkstal in de Volkskrant van 23 januari) dat er geen enkele relatie is tussen hun deels gerealiseerde ideologische stokpaardjes en de erosie van de geloofwaardigheid van de overheid. Dat bestrijd ik. Er zijn meer factoren, maar het valt niet te ontkennen dat de jarenlange bezuinigingspolitiek in de jaren '80, die gepaard ging met neo-liberale retoriek, bijv. gemeenten ertoe dwongen fors te snijden in het personeelsbestand. En waar verdwenen de arbeidsplaatsen? Niet bij de beleidsafdelingen, maar bij de uitvoerende en controlerende onderdelen. Ook de ideologische factor mag niet onderschat worden. Wie de overheid afschildert als bemoeial en veelvraat moet niet versteld staan na 20 jaar de rekening gepresenteerd te krijgen in de vorm van een afnemend vertrouwen in diezelfde overheid.

Een andere factor is de Nederlandse bestuurscultuur. Overleg zus, commissie zo: het doorhakken van knopen, met name als het gevestigde belangen raakt, is een zeldzame eigenschap geworden, alleen nog te bewonderen op markten van oude ambachten op de Veluwe. Ook het huidige regeerakkoord spreekt op vele plekken vertrouwen uit in het verantwoordelijkheidsbesef van bijvoorbeeld ondernemers. Maar al lijkt er een positieve tendens naar maatschappelijk verantwoord ondernemen te zijn, evenals bij de biologische landbouw kan dat slechts bogen op een gering marktaandeel. Niet ontkend kan worden dat ondernemers bij een belangenafweging -en dat valt hen overigens nauwelijks te verwijten - kiezen voor het eigen belang. Het is de overheid die het 'algemeen belang' moet behartigen, zij het dat in een democratie de definitie van dit 'algemeen belang' door politieke krachtsverhoudingen wordt bepaald. Zo kan het gebeuren dat in een periode van liberale dominantie dat algemeen belang vooral in ondernemersvriendelijke termen wordt gedefinieerd. Veel veiligheids- en milieuvoorschriften stuiten op onwil van ondernemers om de eenvoudige reden dat het geld kost. Of het nu om dubbele wanden bij olietankers gaat, vuurwerkopslag, het niet gebruiken van gif in de voedselketen of brandvoorschriften in de horeca. En in veel gevallen verzuimt de overheid hier paal en perk aan te stellen door stringente en dwingende wetgeving, dan wel verzuimt toezicht en controle die prioriteit te geven die het nodig heeft.

Daadkrachtig overheidsoptreden wordt ook wel in de weg gezeten door angst voor juridisering. In een veelheid van regels weet een slimme advocaat wel een uitweg te vinden. Overheid moet zijn verantwoordelijkheid nemen. Laat de rechter dan maar een uitspraak doen. En als die in het nadeel van de overheid uitvalt, moeten de regels worden aangepast.

Opnieuw -en terecht- is de discussie opgelaaid over de geloofwaardigheid van de overheid die afneemt naarmate zij er minder in slaagt wet- en regelgeving effectief te handhaven. Maar links en rechts valt te beluisteren dat controle op naleving van vergunningen en voorschriften een mooi, maar onmogelijk streven is.

Wie het rapport 'Handhaven op niveau' van de commissie Michiels er nog eens op na leest ziet treffende suggesties en aanbevelingen voor een goede organisatie, beleidsmatige onderbouwing, verzamelen en toegankelijk maken van kennis, slim toezicht (het niet aankondigen van controle bezoeken bij bedrijven), deugdelijke sanctiebesluiten, bestuurlijke krachten bundelen en de onvermijdelijke conclusie dat wie handhaving op prijs stelt ook een prijs moet betalen. Nu betrof dit rapport handhaving van alle mogelijke vormen van regelgeving. Van afvalstoffenwetgeving tot kampeervoorschriften en van fraudebestrijding bij EU-subsidies tot bouwvergunningen. In haar reactie op 'Handhaven op niveau' zet het kabinet ook uiteen dat systematische handhaving prioriteit heeft. Maar welke consequenties worden hier aan verbonden? Naast de hiervoor genoemde ontkokering en integratie: sanering van wetten en regels, of juist een forse uitbreiding van toezichthouders en controleurs?

De prangende vraag is natuurlijk of het niet hoog tijd wordt om bij de uitvoering van de aanbevelingen, waarvoor een stuurgroep (o.l.v. Welschen) een actieprogramma opstelt, prioriteit te leggen bij die handhaving die rechtstreeks met de veiligheid van burgers te maken heeft.

Is gedogen de vijand van handhaven op niveau? Gedogen als middel, vooruitlopend op wetgeving, om zo maatschappelijk draagvlak te genereren voor 'immateriële' zaken als euthanasie, prostitutie, drugsbeleid enz. prima. Gedoogbeleid m.b.t. veiligheidsrisico's moet in de ijskast. Duidelijk, onomkeerbaar overheidsoptreden is noodzakelijk.

Waar gefaald wordt, wordt ook de schuldvraag gesteld. En de strafbaarheid: is er sprake van een privaatrechterlijke of publiekrechterlijke nalatigheid. Het beruchte Pikmeerarrest spreekt uit dat er een immuniteit van de overheid is als het een exclusieve overheidstaak betreft. Het kabinet heeft in september bij brief uiteengezet dat er op staatsrechterlijke gronden geen sprake kan zijn van strafrechterlijke aansprakelijkheid van de staat. Ten principale lijkt dit een verdedigbaar standpunt. De scheidslijnen tussen ongeloofwaardigheid, onverantwoordelijkheid en schuld worden echter steeds dunner indien, naast het falen van een ondernemer, een keten van ambtelijk en bestuurlijk falen kan worden geconstateerd. Is er altijd een waterdichte scheiding tussen politiek/bestuurlijke en strafrechterlijke verantwoordelijkheid? Of tussen bestuurlijk falen en persoonlijke verantwoordelijkheid? Wij kennen in het staatsrecht (bijv. gemeentewet art. 201) persoonlijke aansprakelijkheid van leden van B&W indien uitgaven niet in de rekening zijn verantwoord.

Onze samenleving wordt steeds complexer in kwalitatief (computers, informatica, kennisafhankelijk) en kwantitatief (mobiliteit, druk op openbare ruime, intensiever trein- en luchtverkeer) opzicht. Beide ontwikkelingen doen de kans op dramatisch menselijk falen in de vorm van een ramp toenemen. De risicoloze samenleving bestaat niet, zo is door sommigen betoogd. Die is er natuurlijk ook nooit geweest. Maar is het niet de dure plicht van de overheid de risico's zo klein mogelijk te laten zijn? Ook -en juist- als dat dwingende regelgeving en strikte handhaving vereist? Opmerkelijk en tekenend is de bijdrage van Dijkstal in de Volkskrant van 23 januari jl. waarin wordt betoogd dat het linkse maakbaarheidsideaal er voor heeft gezorgd dat mensen hun eigen verantwoordelijkheid ontlopen. En dat wordt dan gevoed door een vraagaccommoderende politiek, waarin D66, PvdA en GroenLinks vooroplopen met de gedachte dat de burger altijd zijn zin moet krijgen. De onzinnigheid van deze redenering wordt al voldoende bewezen door het woord 'burger' door 'automobilist' te vervangen.'

Bij ontleding van elke ramp blijkt menselijk - en overheidsfalen een rol te spelen.

Hoe wordt er met conclusies n.a.v. onderzoek naar rampen omgesprongen? Enquete Bijlmerramp, andere rampen? Steeds verschillende commissies die met eigen aanpak te werk gaan. Nu weer commissie Alders. Hoe staat het met de in de begrotingstoelichting aangekondigde 'Commissie Rampen en Calamiteiten'.

Moet zo'n commissie niet ondersteund worden door een instituut dat wetenschappelijk onderzoek en ervaringen bundelt en toegankelijk maakt? En moet zo=n commissie ook niet adviseren over preventie?

Bij de Bijlmerramp bleek het Rampenplan een telefoonlijst te zijn. In 2003 moeten de regionale beheerplannen rampenbestrijding gerealiseerd zijn. Kan dit niet worden versneld? En hoe wordt voorkomen dat bij een inventarisatie en analyse van de aanwezige risico's een vuuwerkopslag over het hoofd wordt gezien? Wordt het uitgangspunt voor de risico-analyse de feitelijke situatie ter plekke of wat de ondernemer volgens de vergunning wel en niet mag?

De kennis van gebruikers en bewoners moet ook geactiveerd worden. Het niet-ontvankelijk verklaren van een bezwaarschrift van een buurtbewoner van de vuurwerkopslag door de gemeente Enschede omdat bestemmingsbezwaren niet bij een hinderwetvergunningsprocedure horen, is niet alleen tekenend voor verkokerd denken, maar zegt ook iets over verkeerd gerichte antennes. Waarom geen meldpunten voor bewoners en gebruikers die onveilige situaties constateren?

Polititieke partijen

Naast de geloofwaardigheid van de overheid staat ook die van politieke partijen -en dus van politici- onder druk - en uiteraard is er een samenhang daartussen. Politieke partijen - althans hun vertegenwoordigers- staan aan het roer van de overheid.

Een afgezaagde verklaring, maar daardoor niet minder waar, is dat maatschappelijke ontwikkelingen als individualisering en ontideologisering leiden tot een minder - of anders te interpreteren- belang van de politiek en partijen. Maar ook politieke keuzen als depolarisatie en terugtredende overheid doen de politiek verbleken. Tussen beide ontwikkelingen is een relatie, al is die niet deterministisch!

De politiek is er o.a. om maatschappelijke problemen op te lossen. Zijn die problemen dan opgelost? Of verminderd? Derde wereld-armoede, bedreiging van het milieu en van de kwaliteit in de voedselketen e.d. zijn groter dan ooit. Tegenover de economische en individuele voorspoed staat voor een forse groep mensen armoede en uitsluiting op de arbeids- en woningmarkt. Deze groep wordt deels gemarginaliseerd en bevindt zich deels ook in andere etnische groepen dan de Nederlandse. De vertaling van beide typen problemen in politieke termen veronderstelt dat politieke partijen enerzijds een globale en anderzijds een solidaire opvatting hebben - of juist daar tegenin gaan. Dat is veel gevraagd. Veel wordt ontkend, weggenuanceerd, of als onoplosbaar bestempeld.

Ledencijfers van partijen lopen terug. Maar niet van alle partijen. Opvallend is dat partijen met een helder profiel groeien of gelijk blijven (SGP, CU, SP, GL) en bleke middenpartijen verliezen. Als het slecht gaat met de PvdA betekent dat echt niet dat ook andere partijen het spoor bijster zijn. Partijvernieuwing is al jarenlang het credo in die partij, waarbij het overigens opvalt dat er vooralsnog geen verband is met ledengroei. Het probleem moet niet groter gemaakt worden dan het is.

In de jaren '50 was 11% van de kiesgerechtigden lid, nu is dat 2,7%. Maar de cijfers uit die jaren waren sterk gekleurd door verzuiling, gezinsleden en lidmaatschappen op de automatische piloot. Ook wellicht door bescheiden vormen van cliëntalisme en patronage: voordeel van partijlidmaatschap van met name de grote partijen. Tot in de jaren '80 was het in Amsterdam een pré als je als solliciterend beleidsambtenaar lid van de PvdA was. En in het zuiden was het niet anders, maar dan met de KVP-ledenkaart op zak. Dat is nu verdwenen.

Politieke partijen zijn de levensaders van de democratie. Voertuig voor ontwikkeling van politieke standpunten, werven van vertegenwoordigers, organiseren van betrokken mensen op een veelheid van thema's en de afweging daartussen en een sociaal verband voor politiek activisme. Partijen zullen niet verdwijnen, maar zijn natuurlijk conjunctuurgevoelig.

Overheid en politieke partijen hebben een prudente relatie. Grote personele vermenging: gevaar van twee handen op één buik, cq in één portemonnee. Partijen moeten ook een vrije positie behouden t.o.v. de overheid. Vraag is of naast bestaande faciliteiten (zendtijd, subsidiëring bepaalde onderdelen partijwerk) er meer moet bijkomen, zoals leden- of kiezerssubsidie om teruglopende partijfinanciën op te vangen. Of sponsoring toe te staan. Medeafhankelijkheid van sponsoring door bedrijven tast de geloofwaardigheid aan. Tegenover sponsoring staat immers een wederdienst. En die wederdienst zal niet de shirtreclame zijn, maar wel het gevaar van sluipreclame in de politieke arena. Waarom blijft de minister zo afwachtend als het gaat om sponsoring een halt toe te roepen?

Als er meer subsidie moet komen, en het belang van vitale partijen voor onze democratie pleit daarvoor, dan is GroenLinks voor subsidiëring op basis van het aantal kiezers en niet naar ledental. Het aantal kiezers is een objectief vast te stellen grondslag en zegt bovendien meer over maatschappelijk draagvlak dan het aantal leden.

Vernieuwing is een zaak van partijen zelf. Mate en richting hangt af van achterban en gewenste doelgroep. Of partijen vrije discussieplatforms, interne referenda, ledencongressen, open lijsten, geen partijprogramma's enz. wensen: laat iedere partij dat zelf maar uitzoeken.

Bestuurlijke vernieuwing kan wel van invloed zijn op het aantrekkelijker maken van partijpolitiek. Daar waar bestuurlijke vernieuwing politiek transparanter maakt, volksvertegenwoordigers in de gelegenheid stelt om hun werk goed te doen, de bevolking uitdaagt om te participeren en macht overhevelt van ambtelijk apparaat, regering, dichtgetimmerde coalities en colleges naar de gekozen volksvertegenwoordiging zal dat een positief effect hebben op de positie van partijen en hun vertegenwoordigers. Het beter belonen en faciliteren van raads- en statenleden levert daar ook een bijdrage toe.

Nieuwe partijen verlevendigen het politieke landschap. Geen kramp tegen Leefbaar .. of Ieder Mens Telt. Natuurlijk, GroenLinks is bij uitstek voor een leefbaar Nederland en waar telt niet ieder mens. Aan de andere kant: nieuwe partijen geven nuttige signalen af.

Iets anders is of het belang van politieke partijen ook in de wetgeving goed is verankerd. Zoals de kieswet die nog op de 19de-eeuwse situatie lijkt te zijn geschoeid. Zo zijn zetels geen eigendom van individuen maar van de partij die de lijst indient. Maar ook moet de kieswet gezuiverd worden van oude-jongens-krentenbrood- mechanismen, zoals de bepaling dat bij vacatures eerst de inmiddels bedankte kandidaten worden gevraagd op te volgen.

De toekomst van de partijen is in handen van die partijen zelf, hun leden, hun volksvertegenwoordigers en hun bestuurders. Als partijen worden bevolkt door lieden die niet van maar voor de politiek leven. Die hun nek durven uit te steken en tegen de waan van de dag durven in gaan. Een citaat van Max Weber uit: 'Politiek als beroep'  is heel passend:

'Slechts wie er zeker van is dat hij er tegen kan dat de wereld vanuit zijn standpunt gezien te dwaas of te gemeen is voor wat hij haar te bieden heeft; slechts wie onder deze omstandigheden 'en toch' zal kunnen zeggen; slechts die heeft 'roeping' tot de politiek.'